1元左右的采購也要走政府采購程序？警惕程序適用“泛化”

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原文：警惕政府采購程序適用的“泛化”

一元左右的采購也要走政府采購程序。

保險起見，集中采購目錄以外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目一律啟用政府采購程序。

不采用政府采購的程序和方法，面對審計的審查，預(yù)算單位擔(dān)心說不清楚。

政府采購實(shí)踐中，政府采購程序被擴(kuò)大化使用的現(xiàn)象普遍存在。

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二條的規(guī)定，“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”，政府采購制度適用的范圍包括主體范圍、資金范圍、標(biāo)準(zhǔn)范圍和項(xiàng)目范圍等。依據(jù)《政府采購法》第十八條的規(guī)定，“采購未納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，可以自行采購，也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購”。立法原意為針對在采購目錄以外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購，可以采取自行采購的方式進(jìn)行，也可以適用政府采購程序進(jìn)行，具體如何適用，由采購人依據(jù)具體情況自主決定。自行采購相對政府采購程序具有較強(qiáng)靈活性、采購效率高、成本低等優(yōu)勢。然而，在實(shí)踐中，大量的集中采購目錄以外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的工程、貨物和服務(wù)（甚至一些單位采購一元以上的貨物）都適用政府采購程序，造成采購效率低下與財政資金浪費(fèi)等問題，政府采購制度適用泛化的現(xiàn)象不得不引起重視。

有因可循

首先，目前我國對政府小額簡易采購程序缺少法律規(guī)定。采購單位一方面擔(dān)心具體采購人員在自行采購時出現(xiàn)腐敗問題，另一方面擔(dān)心審計或紀(jì)檢來審查時財政支出缺乏程序依據(jù)。可見，政府采購演變成采購人規(guī)避或減輕責(zé)任的一套法律程序，變成了地地道道的走程序。不管采購人采購什么東西，即使是集中采購目錄以外、限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購，也要依法履行政府采購程序，不考慮采購成本或采購績效問題。本可采用自行采購方式進(jìn)行采購的，為避免其與貪腐存在“瓜李之嫌”或者讓違法采購披上合法的外衣，一律采用有法可依的政府采購程序。

其次，一些地方政府或單位的強(qiáng)制要求泛化了政府采購制度的適用。很多地方財政部門建立政府采購統(tǒng)一電子商城平臺，購買0元以上的產(chǎn)品都必須在平臺上采購，由于電子商城平臺中的供應(yīng)商競爭不充分，很難實(shí)現(xiàn)物美價廉或物有所值。很多單位內(nèi)部規(guī)定采購一定限額以上（如有高校規(guī)定1000元以上）的貨物，由單位集中統(tǒng)一采購，5萬元以上的必須進(jìn)行公開招標(biāo)。這些地方規(guī)定或單位內(nèi)部規(guī)定，造成政府采購制度適用的泛化問題。

最后，事后監(jiān)管審查導(dǎo)向不合理。監(jiān)管機(jī)關(guān)對政府采購程序?qū)彶槠蚝弦?guī)審查，而非效率審查或績效審查。在政府采購中，程序合法是審查第一標(biāo)準(zhǔn)。只需程序合法就滿足審查要求，對采購效率和采購成本重視程度不夠。久而久之，以合規(guī)主義為基礎(chǔ)建立起來的程序?qū)蛘少徖砟睿诓少徣怂枷胍庾R中逐漸形成。于是，“能用政府采購程序的都走政府采購程序，能用招標(biāo)程序的都走招標(biāo)程序”，政府采購程序被泛化、公開招標(biāo)被泛化。

消極影響

第一，曲解立法本意。《政府采購法》規(guī)定集中采購目錄以內(nèi)或采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的應(yīng)適用本法，言外之意是集中采購目錄以外且采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的可以不適用《政府采購法》。各單位對目錄之外、限額之下的采購對象可以“自行采購”，這才是符合法律規(guī)定的初衷。政府采購制度的過度泛化適用，顯然是對《政府采購法》立法本意的一種曲解。這最終導(dǎo)致財政資金支出效率低下、成本高昂，采購人、使用人都不滿意。

第二，導(dǎo)致政府小額采購出現(xiàn)逆效率現(xiàn)象。從現(xiàn)實(shí)角度看，采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的小額采購具有采購數(shù)量多、次數(shù)頻繁、單價低等特征，采用自行采購或簡易采購程序等方式最為符合效率原則。若采購特殊商品，或者存在特殊情況，可以適用政府采購程序。若在政府小額采購中，采購人盲目適用政府采購法律制度，則會導(dǎo)致采購成本提升、采購效率降低等問題，最終拉長采購周期，無法及時滿足采購需求，從而出現(xiàn)財政支出績效低下的逆效率現(xiàn)象。

總之，在政府采購程序被泛化適用的情形下，采購單位工作人員不具有提高資金使用效率的積極性。政府采購不是滿足于“夠用即可”，而是“不買對的，只買貴的”。加之，現(xiàn)有預(yù)算制度的不合理，采購人經(jīng)常出現(xiàn)年底“突擊花錢”或者“突擊采購”，造成財政資金的極大浪費(fèi)。

建言獻(xiàn)策

其一，建立簡易采購程序，明確適用范圍。一方面，以《政府采購法》修訂為契機(jī)，在法律中增加簡易采購方式。簡易采購方式包括直接采購方式、定點(diǎn)采購等，讓自行采購程序有法律依據(jù)，避免采購人在自行采購時有種“無法可依”的恐慌。另一方面，明確各種簡易采購程序的適用范圍。例如，多少金額以下可以適用簡易采購程序，適用何種簡易采購方式等。

其二，由合規(guī)主義向結(jié)果主義轉(zhuǎn)變，突出政府采購的績效導(dǎo)向。政府采購程序有兩種價值判斷標(biāo)準(zhǔn)：程序?qū)蚝涂冃?dǎo)向。程序?qū)蚴浅绦蚝弦?guī)主義的產(chǎn)物，堅持以程序合法合規(guī)為第一要義。而績效導(dǎo)向以采購結(jié)果為最終評價標(biāo)準(zhǔn)，更符合效率原則。現(xiàn)行制度應(yīng)改變采購人的關(guān)注重點(diǎn)，由程序合規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦С龅目冃?yōu)先，加強(qiáng)政府采購績效管理。對于小額采購，采購單位更應(yīng)該注重采購績效管理。當(dāng)繁瑣程序增加采購成本時，采購績效肯定會受到影響。

其三，監(jiān)管部門轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，弱化程序合規(guī)問題。考核是標(biāo)尺，考核和監(jiān)管不變，采購人不可能轉(zhuǎn)變采購行為模式。監(jiān)管部門（包括主管部門、審計、紀(jì)檢等）對自行采購的項(xiàng)目（或者以后適用簡易采購方式的項(xiàng)目），應(yīng)更注重采購結(jié)果的評價，強(qiáng)調(diào)財政支出績效考核，弱化對程序合規(guī)的要求。

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