盤活利用農(nóng)村資源的現(xiàn)實(shí)困境及對(duì)策研究

盤活農(nóng)村資源是發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力、提升鄉(xiāng)村韌性的核心舉措，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)深度融合的關(guān)鍵抓手。農(nóng)村資源包含土地、鄉(xiāng)土文化等多種類型，是鄉(xiāng)村發(fā)展的核心財(cái)富。近年來，各地積極探索盤活路徑，破除制度壁壘，取得階段性成效，但部分地區(qū)仍面臨確權(quán)不清、配置不暢、開發(fā)不深等困境，亟待系統(tǒng)施策破解，推動(dòng)資源高效利用與價(jià)值最大化。

農(nóng)村資源盤活利用的現(xiàn)狀與成效

一是資源盤活的政策保障體系持續(xù)完善。中央和地方各級(jí)政府高度重視農(nóng)村資源盤活利用工作，出臺(tái)一系列政策文件構(gòu)建制度保障。歷年中央一號(hào)文件均對(duì)農(nóng)村土地制度改革、集體資產(chǎn)盤活、閑置資源開發(fā)等作出明確部署，各地也結(jié)合實(shí)際出臺(tái)配套實(shí)施細(xì)則，從確權(quán)登記、流轉(zhuǎn)交易、開發(fā)利用、利益分配等方面完善政策體系，為農(nóng)村資源盤活利用掃清制度障礙，提供了堅(jiān)實(shí)的政策支撐。

二是資源確權(quán)登記工作穩(wěn)步推進(jìn)。各地持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村土地、集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、山林水域等各類資源的確權(quán)登記頒證工作，逐步厘清農(nóng)村資源的權(quán)屬關(guān)系，明確集體、農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)歸屬。同時(shí)，各地不斷完善農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記體系，推動(dòng)確權(quán)成果與流轉(zhuǎn)交易、抵押融資等工作有效銜接，為資源市場(chǎng)化配置和價(jià)值實(shí)現(xiàn)奠定了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

三是資源開發(fā)利用模式不斷創(chuàng)新。各地立足自身資源稟賦，積極探索農(nóng)村資源盤活利用的多元化模式，推動(dòng)資源從“閑置”向“活用”轉(zhuǎn)變。在土地資源方面，通過土地流轉(zhuǎn)、土地托管、股份合作等方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)；在閑置農(nóng)房方面，通過租賃、入股、改造等形式，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村文旅、農(nóng)產(chǎn)品加工等業(yè)態(tài)；在集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)方面，通過清產(chǎn)核資、股份合作制改革，推動(dòng)集體資產(chǎn)保值增值，讓資源要素釋放發(fā)展活力。

四是城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制初步建立。各類資源開發(fā)利用模式的探索實(shí)踐，進(jìn)一步打破了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的傳統(tǒng)壁壘，推動(dòng)人才、資本、技術(shù)等城市要素向農(nóng)村流動(dòng)，與農(nóng)村土地、資源等要素深度融合。各類經(jīng)營(yíng)主體參與鄉(xiāng)村資源開發(fā)的積極性不斷提升，社會(huì)投資主體下鄉(xiāng)投資興業(yè)的渠道持續(xù)拓寬，同時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力、土地等要素的市場(chǎng)化價(jià)值逐步顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)要素協(xié)同聯(lián)動(dòng)的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局初步形成。

五是農(nóng)村資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑持續(xù)拓寬。各地以農(nóng)村資源為依托，推動(dòng)農(nóng)業(yè)與文旅、康養(yǎng)、電商等產(chǎn)業(yè)深度融合，突破了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的單一開發(fā)模式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村資源的多元價(jià)值轉(zhuǎn)化。農(nóng)業(yè)從生產(chǎn)端向加工、流通、服務(wù)端延伸，鄉(xiāng)村生態(tài)資源、文化資源與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，既實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增值增效，也讓集體和農(nóng)戶從資源盤活中獲得更多收益，資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值得到同步彰顯。

現(xiàn)實(shí)困境

一是資源確權(quán)登記存在短板，權(quán)屬關(guān)系仍待厘清。部分農(nóng)村資源的確權(quán)登記工作推進(jìn)不均衡，部分山林水域、集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等存在確權(quán)不徹底、權(quán)屬邊界不清的情況，個(gè)別地區(qū)還存在確權(quán)登記數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、部門間信息不共享的情況。農(nóng)村閑置農(nóng)房等資源的確權(quán)登記與流轉(zhuǎn)交易銜接不暢，部分歷史遺留的產(chǎn)權(quán)問題尚未得到有效解決，產(chǎn)權(quán)模糊成為制約資源盤活利用的首要基礎(chǔ)性困境。

二是要素市場(chǎng)化配置機(jī)制不健全，資源流動(dòng)效率偏低。一些地區(qū)農(nóng)村要素市場(chǎng)體系建設(shè)滯后，土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范化的平臺(tái)，且多為民間自發(fā)行為，存在流轉(zhuǎn)期限短、價(jià)格不合理、合同不規(guī)范等情況。農(nóng)村金融資源供給不足，針對(duì)農(nóng)村資源的抵押融資產(chǎn)品匱乏，資源的資產(chǎn)價(jià)值難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值，融資難、融資貴制約了資源開發(fā)利用。同時(shí)，農(nóng)村人才要素持續(xù)外流，懂經(jīng)營(yíng)、善管理的專業(yè)人才匱乏，難以支撐農(nóng)村資源的精細(xì)化、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)。

三是資源開發(fā)利用能力有限，同質(zhì)化現(xiàn)象突出。部分地區(qū)缺乏對(duì)自身資源稟賦的精準(zhǔn)研判，存在盲目跟風(fēng)、同質(zhì)化開發(fā)的現(xiàn)象，產(chǎn)業(yè)布局趨同，產(chǎn)品缺乏特色。多數(shù)農(nóng)村資源仍停留在初級(jí)開發(fā)階段，產(chǎn)業(yè)鏈條短、附加值低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多以原料供應(yīng)為主，農(nóng)產(chǎn)品加工、品牌打造、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)薄弱。鄉(xiāng)村文旅、康養(yǎng)等新業(yè)態(tài)也多為簡(jiǎn)單的農(nóng)家樂、采摘園等形式，缺乏深度挖掘和創(chuàng)意打造，難以形成核心競(jìng)爭(zhēng)力。

四是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施支撐不足，制約資源開發(fā)效能。一些地區(qū)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施支撐不足也進(jìn)一步制約了資源開發(fā)效能的有效發(fā)揮。農(nóng)村交通、物流、水利、數(shù)字等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于資源開發(fā)利用的需求，部分偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的道路交通條件有待進(jìn)一步提升，農(nóng)產(chǎn)品物流配送體系不健全，冷鏈倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施不足，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品流通成本高、損耗大。農(nóng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠，互聯(lián)網(wǎng)普及率和數(shù)字化應(yīng)用水平不高，難以支撐農(nóng)村電商、智慧農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)發(fā)展。水利、電力等基礎(chǔ)配套設(shè)施的不完善，也限制了農(nóng)村資源的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)。

五是新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展質(zhì)效不高，帶動(dòng)能力弱。當(dāng)前農(nóng)村資源盤活利用的經(jīng)營(yíng)主體以小農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織和中小型農(nóng)業(yè)企業(yè)為主，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體數(shù)量少、發(fā)展規(guī)模不大，自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力和運(yùn)營(yíng)管理能力不足。部分村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，資源開發(fā)的策劃、運(yùn)營(yíng)、招商能力薄弱；部分農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力差，產(chǎn)業(yè)布局不合理，難以有效整合農(nóng)村資源，帶動(dòng)集體和農(nóng)戶共同發(fā)展的能力有限。

六是利益聯(lián)結(jié)機(jī)制亟待完善，農(nóng)戶參與度與收益保障不足。部分地區(qū)在農(nóng)村資源盤活利用中，集體、農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)主體之間的利益聯(lián)結(jié)松散，多以一次性租賃、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)等形式為主，缺乏長(zhǎng)效的利益共享機(jī)制。農(nóng)戶在資源開發(fā)中的參與度較低，多為被動(dòng)參與，難以分享資源增值的后續(xù)收益。部分地區(qū)的利益分配制度不完善，集體資產(chǎn)收益在農(nóng)戶間的分配缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)策建議

一是深化資源確權(quán)登記工作，夯實(shí)盤活利用基礎(chǔ)。加快推進(jìn)農(nóng)村各類資源的全域確權(quán)登記頒證工作，重點(diǎn)完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、山林水域、集體資產(chǎn)等資源的確權(quán)收尾工作，徹底厘清資源的權(quán)屬邊界，明確集體、農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)歸屬。完善農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)、自然資源、鄉(xiāng)村振興等部門的確權(quán)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、信息共享，建立統(tǒng)一的農(nóng)村資源產(chǎn)權(quán)信息平臺(tái)。妥善解決資源確權(quán)中的歷史遺留問題，依法依規(guī)處理權(quán)屬爭(zhēng)議，為農(nóng)村資源的流轉(zhuǎn)、交易、開發(fā)利用提供清晰的產(chǎn)權(quán)依據(jù)。

二是健全農(nóng)村要素市場(chǎng)化配置體系，暢通資源流動(dòng)渠道。建立健全市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序、完善交易規(guī)則，引導(dǎo)土地資源向新型經(jīng)營(yíng)主體、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集聚。創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)模式，開發(fā)基于農(nóng)村土地、集體資產(chǎn)等資源的抵押融資產(chǎn)品，完善農(nóng)村信用體系和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，緩解農(nóng)村資源開發(fā)的融資難題。強(qiáng)化農(nóng)村人才引育留用，出臺(tái)針對(duì)性的人才扶持政策，吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、專業(yè)技術(shù)人才、高校畢業(yè)生下鄉(xiāng)參與資源開發(fā)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)本土農(nóng)民的技能培訓(xùn)，培育懂經(jīng)營(yíng)、善技術(shù)的鄉(xiāng)村實(shí)用人才。

三是提升資源開發(fā)利用質(zhì)效，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。立足各地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因地制宜發(fā)展特色種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村文旅、生態(tài)康養(yǎng)、農(nóng)村電商等特色產(chǎn)業(yè)。推動(dòng)農(nóng)村資源開發(fā)向產(chǎn)業(yè)鏈中高端延伸，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品精深加工，培育區(qū)域公用品牌和企業(yè)品牌，提升產(chǎn)品附加值。深化農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與加工、流通、旅游、文化等產(chǎn)業(yè)深度結(jié)合，打造集生產(chǎn)、加工、體驗(yàn)、休閑于一體的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)綜合體，實(shí)現(xiàn)資源的多元價(jià)值轉(zhuǎn)化。

四是完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系，補(bǔ)齊發(fā)展硬件短板。加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，重點(diǎn)補(bǔ)齊農(nóng)村交通、物流、冷鏈倉(cāng)儲(chǔ)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等短板。完善農(nóng)村道路交通網(wǎng)絡(luò)，提升鄉(xiāng)村道路的通達(dá)性和通行能力；加快建設(shè)農(nóng)村物流配送體系，布局鄉(xiāng)村物流服務(wù)站點(diǎn)，降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本；推進(jìn)農(nóng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率和數(shù)字化應(yīng)用水平，為智慧農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村電商發(fā)展提供支撐；持續(xù)完善農(nóng)村水利、電力、燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施，保障農(nóng)村資源規(guī)模化開發(fā)的配套需求。

五是培育壯大新型經(jīng)營(yíng)主體，強(qiáng)化資源開發(fā)主體支撐。加大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村集體經(jīng)濟(jì)組織等經(jīng)營(yíng)主體的培育和扶持力度，提升經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和運(yùn)營(yíng)能力。加強(qiáng)對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)指導(dǎo)，推動(dòng)村集體通過自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式盤活集體資源，提升村集體的經(jīng)營(yíng)管理水平。引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)主體加強(qiáng)合作，形成以龍頭企業(yè)為引領(lǐng)、合作社為紐帶、家庭農(nóng)場(chǎng)和小農(nóng)戶為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，實(shí)現(xiàn)資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提升農(nóng)村資源開發(fā)的規(guī)模化、集約化水平。

六是構(gòu)建緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，保障集體和農(nóng)戶收益。推廣股份合作制模式，引導(dǎo)農(nóng)戶以土地、資金、勞動(dòng)力等要素入股，經(jīng)營(yíng)主體以技術(shù)、管理等要素入股，村集體以集體資源入股，形成“集體+經(jīng)營(yíng)主體+農(nóng)戶” 的利益共同體，讓農(nóng)戶和集體共享資源開發(fā)的增值收益。完善利益分配制度，明確集體、經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)戶的收益分配比例，保障農(nóng)戶的保底收益和按股分紅收益。健全利益聯(lián)結(jié)的監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、收益分配的全程監(jiān)督，規(guī)范經(jīng)營(yíng)主體的運(yùn)營(yíng)行為，防止集體資產(chǎn)流失和農(nóng)戶合法權(quán)益受損，同時(shí)引導(dǎo)農(nóng)戶積極參與資源開發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理，提升農(nóng)戶的參與度和獲得感。

（作者系東北大學(xué)文法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)研究院副院長(zhǎng)）

來 源：《中國(guó)鄉(xiāng)村振興》雜志2026年第08期

總監(jiān)制：姚卜成

監(jiān) 制：韓世雄

編 輯：張瓊文