英國政府多層次技術預見體系的經驗做法

在科技飛速發(fā)展、全球創(chuàng)新格局深刻調整的當下，技術變革正以前所未有的速度重塑世界，各國對未來科技趨勢的洞察與把握愈發(fā)關鍵。習近平總書記指出，要增強戰(zhàn)略的前瞻性，準確把握事物發(fā)展的必然趨勢，敏銳洞悉前進道路上可能出現(xiàn)的機遇和挑戰(zhàn)，以科學的戰(zhàn)略預見未來、引領未來。技術預見作為一種前瞻性探索工具，對科學、技術、經濟及社會遠期發(fā)展前景進行系統(tǒng)研判，為國家識別戰(zhàn)略研究領域、評判技術未來效益、確定優(yōu)先發(fā)展技術、優(yōu)化戰(zhàn)略決策提供了重要支撐。

從學界觀點來看，20世紀90年代，Martin將技術預見定義為“系統(tǒng)地探索科學、技術、經濟和社會的長期未來，旨在識別戰(zhàn)略研究領域和新興通用技術，這些技術可能最大化地產生經濟和社會效益”，指出技術預見的系統(tǒng)性和社會導向。進入21世紀，Georghiou等強調預見是一個利益群體互動和戰(zhàn)略孵化的過程；Miles提出“完全成熟的預見（Fully-Fledged Foresight）”概念，明確技術預見的前瞻性、參與導向和政策關聯(lián)性等特征。從國際實踐來看，技術預見活動歷經多年演進，呈現(xiàn)周期化、制度化、系統(tǒng)化特征，已深度融入各國科技創(chuàng)新決策體系，成為各國在科技競爭中把握戰(zhàn)略方向和優(yōu)化資源配置的核心手段。各國技術預見模式呈現(xiàn)顯著差異，例如，日本和韓國采用五年一輪、全領域覆蓋的德爾菲調查模式，服務于科技計劃制定；德國強調多元主體參與和價值觀確立；美國的技術預見更多是分散在各機構，呈現(xiàn)去中心化特征；英國則從全領域的德爾菲調查轉向聚焦主題的滾動項目，逐步形成以“滾動項目”“持續(xù)掃描”“未來工具包”及“跨部門支持機制”等為核心的多層次制度安排，將預見工作嵌入政府決策全過程。

就英國的技術預見研究而言，Miles系統(tǒng)梳理了英國技術預見的3個發(fā)展周期，指出其從“技術優(yōu)先”向“社會問題導向”的轉變；Georghiou等總結了英國技術預見的演進特征，評估了其影響及實際價值。國內學者李振興、李思敏對英國技術預見的發(fā)展歷程、組織架構和方法工具等方面進行了介紹。總體來看，既有研究主要集中在模式介紹和經驗總結層面，較少對英國的技術預見體系進行系統(tǒng)性總結，對于英國多層次體系背后的制度邏輯、治理機制及局限性等問題有待剖析。

基于此，本文將以英國政府的多層次技術預見作為案例，通過比較分析、文獻研究等方法，根據(jù)前瞻治理等理論，重點分析其背后的制度演進邏輯、模式特征和運行機制，以期為中國技術預見工作的優(yōu)化與發(fā)展提供理論參考和實踐借鑒。

2 發(fā)展歷程與演進邏輯

2.1 發(fā)展歷程

英國是歐美較早開展技術預見工作的國家，也是歐美地區(qū)比較少見的在中央政府內部成立專門預見機構的國家。20世紀90年代，為強化科學基礎與產業(yè)、社會需求的銜接，提升英國競爭力，根據(jù)《釋放我們的潛力——科學、工程和技術戰(zhàn)略》（Realizing Our Potential: A Strategy for Science，Engineering and Technology）白皮書的要求，英國政府成立科學與技術辦公室（Office of Science and Technology，OST），正式啟動國家層面的技術預見工作。

1993—1998年是英國技術預見的起步階段，其目標是確定科技發(fā)展的優(yōu)先事項。這一階段英國參考日本等國家的經驗，采取大規(guī)模、全領域、以德爾菲調查為主的方法，15個行業(yè)專家組共提煉出360項建議，最終確定27個優(yōu)先發(fā)展技術，并推動英國政府對相關技術領域投入資金1.52億英鎊。

1999—2001年是英國技術預見的調整階段，這一階段的目標是按照國際上五年一輪的做法，開啟第二次技術預見，實現(xiàn)跨領域技術與社會需求的整合。在內容上，更關注與生活質量有關的社會問題，增加了人口老齡化、犯罪防治和制造業(yè)等跨領域主題小組。在方法上，建立了13個主題專家組替代原行業(yè)專家組，采用以專家研討、文獻研究為主的方法，并建立“知識池（Knowledge Pool）”作為跨領域協(xié)作平臺。但是，由于主題設定過于寬泛，一方面難以建立跨領域的統(tǒng)一評估標準，另一方面也導致了優(yōu)先級模糊、資源分散。其結果是政策整體影響有限，且實施質量參差不齊。

2002年至今是英國技術預見的穩(wěn)定發(fā)展階 段，這一階段采取了更適合國情及自身需求的 “滾動項目式”技術預見模式。由隸屬于科學、創(chuàng)新和技術部（ Department for Science，Innovation and Technology，DSIT）的政府科學辦公室（Government Office for Science，GOS）主管，且不再按照傳統(tǒng)方 式每五年進行一輪，不再專注于關鍵技術選擇，而是綜合采用地平線掃描、情景分析、專家研討等方法，通過設立不同滾動項目關注不同社會議題，試圖闡明如何通過科技手段解決特定社會問題及相關需求。近年來，逐步形成 “研究”與“支持”雙重職能（見圖 1）。一方面，進行技術預見的研究工作， 通過預見項目和快速項目等滾動項目，隨時響應不同政府部門提出的決策需求，基于技術掃描和趨勢掃描，持續(xù)監(jiān)測新興技術和社會趨勢變化，同時通過構建方法工具包為預見工作提供方法支撐；另一方面，為其他部門與機構進行技術預見提供支持，包括能力建設、資源共享和咨詢服務等工作。這一多層次技術預見體系的構建，使技術預見成為英國政府前瞻治理和循證決策的戰(zhàn)略工具，為英國科技管理提供了多維度支持 。

2.2 演進邏輯

英國多層次技術預見體系的形成不僅是階段性政策調整的結果，更體現(xiàn)出清晰的制度演進邏輯。縱觀其30余年的發(fā)展歷程，英國技術預見的演進并非線性積累，而是立足國情、借鑒國際的適應性調整。其演進邏輯包含以下3個部分。

第一，技術預見模式的轉變反映出英國政府對“技術預見”功能的不斷再認識。英國的技術預見實現(xiàn)了從“確定技術優(yōu)先事項的工具”到“解決社會問題及需求的循證依據(jù)”再到“前瞻治理的組成部分”的轉變。其核心理念在于，技術預見是回應公共政策需求、支撐政府治理能力建設的重要工具。具體而言，通過“滾動項目”響應不同政府部門提出的決策需求，依托“持續(xù)掃描”監(jiān)測新興技術和社會趨勢變化，并強化對各部門的能力建設與支持服務。不僅自己“做預見”，更要幫助其他政府部門“會預見”，既提供“產品”也提供“服務”，使技術預見思維與方法深度融入政府決策全過程，成為現(xiàn)代國家科技治理體系的有機組成部分，這也體現(xiàn)了從確定性思維向不確定性管理的范式轉換。

第二，技術預見模式的轉變源自目標從“資源配置導向”到“問題導向”再到“多層次支撐”的變化。英國在起步階段借鑒日本的做法，聚焦于確定科技發(fā)展優(yōu)先事項，通過德爾菲調查選出優(yōu)先發(fā)展的技術，并匹配相關科研資金投入。然而，這一目標與英國國情不符：日本長期施行“技術立國”戰(zhàn)略，其技術預見支撐五年一次的《科技創(chuàng)新基本計劃》的制定，英國則無類似周期性規(guī)劃，而是要及時滿足各政府部門根據(jù)自身職能隨時提出的決策需求。這種有針對性的決策模式要求技術預見不僅僅是提供一份五年有效的技術清單，而是針對具體社會問題（如人口老齡化、氣候變化、公共安全等）探討科技如何提供解決方案，幫助決策者理解并應對多種可能的未來，提高決策的科學性和適應性。

第三，稟賦約束和目標定位變化推動方法選擇的適應性調整，即從 “照搬國際做法”到“開發(fā)本土工具包”的自主探索。一方面，傳統(tǒng)德爾菲調查雖能凝聚共識，但流程煩瑣、耗時長、成本高，需要大量專家和工作人員參與，英國作為海洋法系國家，擅長程序設計和方法創(chuàng)新，但組織動員能力遜于日本等東亞國家，難以進行長期多輪大規(guī)模德爾菲調查。另一方面，科技優(yōu)先發(fā)展事項排序可以通過德爾菲調查凝聚專家共識，但隨著目標定位的改變，所聚焦的社會議題往往復雜且具有多重不確定性，難以通過德爾菲調查得出多維觀點和全方位判斷。因此，英國開發(fā)出模塊化的“未來工具包”，根據(jù)不同產出目標進行“因事制宜”的方法組合，提高技術預見方法的針對性，使得參與人數(shù)更少、耗時更短、成果產出更高效。

3 模式特征

3.1 內容上的多層次——“滾動項目”與“持續(xù)掃描”同步進行

政府科學辦公室同時開展不同類型的技術預見研究工作，包括“滾動項目”和“持續(xù)掃描”兩大類，形成了多層次的內容體系，提升了技術預見內容及成果的豐富度。

3.1.1 滾動項目

“滾動項目”是指通過聚焦某一主題，研究科技對該主題未來發(fā)展的潛在影響與貢獻，同時考察社會、經濟、政治和文化等各類因素的關鍵作用，旨在為政府決策提供科學依據(jù)。根據(jù)選題深度、耗費時間和預期成果豐碩度，滾動項目具體可以分為預見項目（Foresight Projects）和快速項目（Rapid Projects）兩種。

預見項目對社會重大議題的聚焦度較高，一般會同時開展3～4個預見項目，每個項目在1～2年內完成。不同項目根據(jù)主題由不同政府部門提供支持，政府科學辦公室據(jù)此組建不同工作團隊，并由設立的牽頭專家組和高級別利益相關者小組負責監(jiān)督指導。項目主要采用專家會議、案頭研究等方法，每個項目會形成包括工作論文、研討會報告、驅動因素綜述、情景分析等成果在內的證據(jù)庫及最終報告。截至2025年7月，英國已完成“工程生物學愿景”等32個預見項目。當前正在進行“兒童與青少年的未來”“全球供應鏈的未來”兩個項目。

快速項目一般由政府科學辦公室自行開展或根據(jù)內閣需要而開展，旨在針對某一具體問題，通過舉辦圓桌會議等方式召集學術界、產業(yè)界和政府專家進行觀點交流，將研討內容匯總成報告，提供易于理解的科學建議。其特點是不定期開展、組織形式簡單且耗時較短。自2023年起，已公布“深度偽造與媒體素養(yǎng)”等20個快速項目報告。

除 “技術與創(chuàng)新未來”項目涉及全領域進行關鍵技術選擇以外，其他滾動項目均聚焦某一主題（見表 1）。從議題重心來看，滾動項目主要集 中在能源與環(huán)境（ 14個）、生物與健康（13個）、 社會與治理（ 9個）、城市與基礎設施（8個）、 信息技術與數(shù)字前沿（ 7個）等五大方向，尤其關 注能源環(huán)境和生命健康主題。從項目類型來看，預見項目數(shù)量平均每年發(fā)布 1.5個，而快速項目近 年來大量啟動，反映出在當前這個復雜多變、高度競爭的環(huán)境下，政府更加需要對關鍵議題的快速響應。

3.1.2 持續(xù)掃描

“持續(xù)掃描”是指通過持續(xù)性地平線掃描等方法，跟蹤識別與科技相關的發(fā)展趨勢、潛在風險和機遇。根據(jù)掃描對象的不同，持續(xù)掃描具體可以分為技術掃描和趨勢掃描兩種。

技術掃描包括地平線掃描、技術分類和快速技術評估等工作。“新興技術地平線掃描”是對新興技術的全球發(fā)展趨勢及投資和專利熱點方向等數(shù)據(jù)進行持續(xù)收集和跟蹤分析，旨在監(jiān)測重點領域關鍵技術的最新發(fā)展態(tài)勢，所跟蹤的新興技術達到65項，全面覆蓋2021年《英國創(chuàng)新戰(zhàn)略》中所提出要重點發(fā)展的7個技術家族。新興技術分類方法的研究開發(fā)工作是與150余名專家學者合作，將超過350種技術分為8個“技術家族”，形成一套標準化的技術定義和分類方法論，以提升各方對技術的共識度并推進持續(xù)跟蹤預警。快速技術評估工作則是基于專利論文和投資數(shù)據(jù)的分析結果及多方專家的意見，總結某項重要技術的最新發(fā)展、應用前景、本國競爭力及所面臨的挑戰(zhàn)和風險，為決策者提供聚焦某一項技術的簡要報告。自2023年起，已公布人形機器人、機器人、聚變能源、碳管理、未來計算、超材料、神經技術、人工智能、新型電池、數(shù)字孿生、4D打印、核酸技術和合成基因組學等13份快速技術評估報告。

持續(xù)掃描是將趨勢影響納入技術預見分析，考察重要因素的變化趨勢對未來發(fā)展的潛在影響，形成“趨勢卡組（Trend Deck）”這一卡片式材料，旨在為政府的技術預見工作提供統(tǒng)一參考，以保證不同預見項目在基本趨勢研判上具有一致性與全面性。具體而言，“趨勢卡組”聚焦對政府決策有重大影響的外部因素，在參考官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)與權威組織發(fā)布的預測數(shù)據(jù)的基礎上，形成對各因素發(fā)展態(tài)勢、機遇和挑戰(zhàn)的基本判斷。目前公開的版本包含118張趨勢卡，包括氣候變化、人口、經濟、健康、基礎設施、自然資源、治理和法律、技能、技術和城市化等10組主題趨勢。

3.2 方法上的多層次——構建“工具包”因事制宜

多層次的技術預見工作內容意味著在方法上需要因事制宜，不同的預見工作會采取不同的方法，英國特別強調各種工具的綜合使用，并納入更多的主體參與到預見工作之中。為了推動技術預見的廣泛應用，政府科學辦公室構建了一套規(guī)范化、結構化的預見方法體系，于2017年推出“未來工具包”，并于2024年推出第二版。該工具包提供一套服務于政府決策的規(guī)范化、體系化的預見工具，總結了如何將預見技術用于政策制定，構建了適用于不同具體業(yè)務需求的結構化工作路徑，每種路徑對應不同方法、時長、人員與產出形式，還提供了相應的案例研究和相關工具資源。

預見工具包括當前變化趨勢（德爾菲、七個問題、地平線掃描、三視界法、驅動因素圖）、描述未來情景（SWOT分析、情景分析、愿景分析、未來輪法）、制定行動方案（政策壓力測試、路線圖、回溯法）共三大類12種。并以目標為導向對預見工具進行方法組合，形成7種工作路徑，包括構建未來情報、創(chuàng)建共同愿景、在有限時間內測試政策選擇、使用未來情景測試政策選項、探索變化動態(tài)機制、識別知識空白與優(yōu)先考慮領域、識別戰(zhàn)略政策挑戰(zhàn)等。在具體實踐中，工作組會根據(jù)不同預見內容的具體需求選擇不同的預見工具和工作路徑。

3.3 職能上的多層次——“研究”與“支持”雙輪并行

技術預見工作的發(fā)展與完善不能僅靠一個部門單獨推動，除政府科學辦公室以外，許多英國政府部門也自行開展預見工作，例如，皇家檢察院“增強現(xiàn)實和虛擬現(xiàn)實中的犯罪”項目、衛(wèi)生和社會保障部“罕見病地平線掃描”項目、國防部“全球戰(zhàn)略趨勢”項目等。政府部門還會組建專門團隊，如英國知識產權局的“未來團隊”、教育部的“未來洞察項目組”等。

因此，政府科學辦公室不僅專注于技術預見的研究工作，還致力于建立跨部門的工作網絡，為各個政府部門開展技術預見工作提供全方位支持，形成“研究+支持”雙輪并行的工作機制。其中，研究工作即前文所述的滾動項目與持續(xù)掃描工作。支持工作具體包括以下3點：一是進行能力培養(yǎng)。為政府公務員提供培養(yǎng)前瞻性思維的工具和資源，建立僅限公務員訪問的在線圖書館，及時更新精選科技論文與預測報告等資源，為政府決策提供參考資料。二是構建共享平臺。組織地平線掃描網絡季度分享會與興趣社區(qū)等，為各部門技術預見團隊成員搭建分享經驗、觀點與最新動向的平臺，并建立由外部學術界和工業(yè)界團體組成的知識動員者網絡，使政府的技術預見團隊能夠接觸到更多的技術專家。三是提供咨詢服務。與克蘭菲爾德大學、畢馬威、蘭德歐洲等27家外部機構合作，為政府部門的各類預見項目提供深度支持。

4 英國技術預見機制分析

回顧英國政府30余年對技術預見機制的探索，從借鑒到不斷改進，英國逐步形成了適應國情、注重實效的多層次技術預見體系，并展現(xiàn)出持久活力。就“前瞻治理（anticipatory governance）”理論而言，政府在科技治理中存在協(xié)調失靈、信息不對稱與學習不足等治理失靈問題，預見機制是彌補這些問題的關鍵手段。技術預見通過識別未來風險和機遇、設計適應性方案并促進跨部門學習等方式，將前瞻治理的“未來導向”從理念轉化為可操作的決策輸入。

英國的技術預見不僅是一套政策工具組合，更是一個旨在提升國家前瞻治理能力的適應性系統(tǒng)，主動塑造而非被動應對不確定性、復雜性和長期趨勢，將預見思維深度嵌入國家決策全過程，成為推動循證決策的戰(zhàn)略工具，提升決策韌性和政策效能。

4.1 組織上激發(fā)系統(tǒng)活力，強化網絡協(xié)作

英國技術預見體系的核心特征是中央統(tǒng)籌與部門分布相結合的網絡結構。政府科學辦公室作為中央部門的樞紐機構，承擔“研究+支持”雙重職能，而各地方部門則依據(jù)自身政策議題自主開展預見工作，通過制度化的網絡協(xié)同，將技術預見嵌入政府的知識體系與決策結構之中，發(fā)揮出預見作為“服務導向”（service-oriented）治理工具的特性。政府科學辦公室既是知識生產者，也是能力賦能者。“研究”職能確保預見成果通過具體路徑直接影響決策，實現(xiàn)了前瞻治理知識向政府的“嵌入式影響”，確保了知識的流動與利用，提升了政策影響力；“支持”職能則通過能力建設、資源共享，將預見方法和資源轉化為整個政府系統(tǒng)的公共品和基礎設施，實現(xiàn)了前瞻治理能力向政府的“制度性溢出”，并形成工作網絡，提升了政府應對未知挑戰(zhàn)的戰(zhàn)略韌性與自適應能力。在問題愈加復雜、需求愈加多樣的時代背景下，中央單一機構與部門分布相結合的結構能夠更好地推動跨部門協(xié)作，促進各部門主動性發(fā)揮，在保證戰(zhàn)略一致性的同時，形成節(jié)點對節(jié)點網絡，激發(fā)系統(tǒng)的整體活力，實現(xiàn)多主體間的互補與共生。

4.2 內容上構建對VUCA環(huán)境的應對能力

全球環(huán)境呈現(xiàn)易變性、不確定性、復雜性、模糊性（volatility，uncertainty，complexity，ambiguity，VUCA）的特征，技術預見從預測確定性走向管理不確定性，以更加科學的方式應對這些挑戰(zhàn)，為政策制定提供戰(zhàn)略依據(jù)。技術預見將未來導向思維系統(tǒng)性融入治理結構與決策流程，識別關鍵趨勢、構建替代情景，減少“已知-未知（Known-Unknowns）”“未知-未知（Unknown-Unknowns）”的風險挑戰(zhàn)。英國技術預見體系通過“滾動項目”動態(tài)響應政府各部門政策需求，確保了技術預見與真實世界問題和現(xiàn)實決策的緊密相連，并整合證據(jù)庫和情景構建，避免政策意外后果，促進審慎決策；通過“持續(xù)掃描”持續(xù)監(jiān)測外部環(huán)境，捕捉早期弱信號，實現(xiàn)了對復雜性和不確定性的持續(xù)廣譜掃描。這種互補的多層次內容組合，改變了封閉的議題設置模式，避免了傳統(tǒng)5年周期剛性過強、缺乏彈性的問題，提高了需求導向的快速靈活響應水平，同時提升了政府對宏觀環(huán)境變化的感知能力，確保技術預見成果更好地融入政府決策全過程，滿足不同類型的決策需求。

4.3 方法上促進協(xié)同學習與共識形成

英國技術預見依托標準化模塊化的“未來工具包”，并廣泛采用參與式預見方式（如專家研討、情景分析工作坊等），其價值既在于預見更多可能的未來，也在于以知識生產支撐政策協(xié)同與學習。標準化模塊化的工具包為處理不確定性提供了共同的“科學語言”和可靠流程，可針對不同議題選擇適配方法，提高對不同目標、不同情景的適應性和穩(wěn)健性，避免單一方法的局限性；而參與式過程的核心是“反身性社會學習過程”（reflexive social learning process），通過讓跨領域的決策者、專家和利益相關方共同探索未來，推動共識的凝聚、心智模型的共享以及決策者自身系統(tǒng)思維能力的提升，促進產生共同的公共政策愿景。這是技術預見最重要的“過程收益”，為后續(xù)的政策執(zhí)行構建了堅實的認知與社會基礎。過程收益常與產品產出同等重要，且產品產出的影響力依賴關鍵利益相關方在預見過程中的參與深度（如參與情景研討會的影響遠大于僅接收報告）。

4.4 局限性

盡管英國的技術預見體系較為成熟，但其運行仍面臨一定挑戰(zhàn)。一是政治周期制約。由于其政黨更迭頻繁，預見成果的影響往往難以保持長期連續(xù)性，使得技術預見對政策的影響力不夠穩(wěn)定，可能因政府更替而導致項目或重點發(fā)生調整。例如，早期有關肥胖的項目為政府出臺相關措施奠定了框架基礎，但因政府換屆中斷了連續(xù)性 。二是評 估機制不完善。缺乏統(tǒng)一、可信的中央評估框架系統(tǒng)，難以評估技術預見工作的長期效益和政策影響力，滾動式項目相對系統(tǒng)性不足，各項目目標和產出不一，學習反饋有限，難以對投入產出進行有效量化 。

免責聲明：本文轉自中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院，原作者馬藝方、玄兆輝、袁立科。文章內容系原作者個人觀點，本公眾號編譯/轉載僅為分享、傳達不同觀點，如有任何異議，歡迎聯(lián)系我們！

轉自丨中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院

作者丨馬藝方、玄兆輝、袁立科

研究所簡介

國際技術經濟研究所（IITE）成立于1985年11月，是隸屬于國務院發(fā)展研究中心的非營利性研究機構，主要職能是研究我國經濟、科技社會發(fā)展中的重大政策性、戰(zhàn)略性、前瞻性問題，跟蹤和分析世界科技、經濟發(fā)展態(tài)勢，為中央和有關部委提供決策咨詢服務。“全球技術地圖”為國際技術經濟研究所官方微信賬號，致力于向公眾傳遞前沿技術資訊和科技創(chuàng)新洞見。

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