十年人口增長(zhǎng)緩慢，南京千萬(wàn)人口目標(biāo)瞄準(zhǔn)安徽

南京的千萬(wàn)人口夢(mèng)，有了一個(gè)新的寄托：何時(shí)能跨越千萬(wàn)人口大關(guān)，要看它能吸引多少安徽人。

4月初，南京“十五五”規(guī)劃綱正式提出，力爭(zhēng)“十五五”末（2030年）全市常住人口總量超千萬(wàn)。這不是南京第一次沖刺這一目標(biāo)。早在“十四五”期間，南京就提出2025年邁入千萬(wàn)級(jí)人口城市，最終一步之遙未能實(shí)現(xiàn)。

截至2025年末，南京常住人口為963.85萬(wàn)人，比上一年增長(zhǎng)6.15萬(wàn)人，距離千萬(wàn)還差約36.15萬(wàn)人。而在“十四五”期間，南京常住人口增加了31.88萬(wàn)人。在全國(guó)人口大盤(pán)見(jiàn)頂?shù)那闆r下，南京若想在2030年實(shí)現(xiàn)千萬(wàn)人口的目標(biāo)，還要付出更多的努力。

今年以來(lái)，一系列密集的人口政策相繼在南京落地。1月初，南京在“搶人”上率先發(fā)力，出臺(tái)青年人才房票政策，購(gòu)房最高補(bǔ)貼300萬(wàn)元，明確計(jì)劃每年匯聚不少于30萬(wàn)名青年人才。與此同時(shí)，南京再次修訂人才落戶(hù)新政，落戶(hù)門(mén)檻進(jìn)一步降低。

如果說(shuō)年初的人才政策是“廣撒網(wǎng)”，那么4月的兩項(xiàng)政策則精準(zhǔn)指向了南京最重要的省外人口腹地——安徽省。4月16日，南京宣布“擴(kuò)大住房公積金異地貸款范圍至安徽省全域”；4月22日，連接南京與安徽馬鞍山的地鐵——寧馬城際（南京地鐵S2號(hào)線(xiàn)）正式開(kāi)通，兩市中心城區(qū)實(shí)現(xiàn)30分鐘快速互通。這兩項(xiàng)政策指向清晰：盡最大可能擴(kuò)大南京對(duì)安徽的人口吸引力。

一步之遙

南京市統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2016年，南京市常住人口首次突破900萬(wàn)，達(dá)到913.69萬(wàn)人，之后便一直緩慢增長(zhǎng)。十年間，南京常住人口累計(jì)增量為50.16萬(wàn)人，年均增加約5萬(wàn)人。

南京大學(xué)城市科學(xué)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)胡小武認(rèn)為，南京距離千萬(wàn)人口門(mén)檻的“一步之遙”，主要卡在兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是外來(lái)增量拉力不足。南京新興產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的能力，相比合肥、蘇州、杭州偏弱，導(dǎo)致通過(guò)新增就業(yè)崗位吸引外來(lái)人口的能力不足。人口增長(zhǎng)的核心在于“虹吸能力”，而虹吸的關(guān)鍵是就業(yè)。在這一維度上，南京存在明顯短板。盡管南京近年來(lái)在新興產(chǎn)業(yè)上持續(xù)發(fā)力，但周邊城市競(jìng)爭(zhēng)力過(guò)強(qiáng)，使得南京的拉動(dòng)效應(yīng)相對(duì)遲緩。

二是本地存量自然增長(zhǎng)乏力。南京教育“內(nèi)卷”程度較高，一定程度上抑制了年輕人的結(jié)婚與生育意愿，導(dǎo)致出生率偏低，難以對(duì)人口總量增長(zhǎng)形成有效支撐。

華東師范大學(xué)城市發(fā)展研究院教授曹賢忠認(rèn)為，江蘇“十三太保”的散裝格局，是南京面臨的最根本的體制性制約。與多數(shù)省會(huì)城市在全省擁有絕對(duì)首位度不同，南京在省內(nèi)并不具備壓倒性吸引力。蘇州、無(wú)錫、常州、徐州等城市各具產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性，使得省內(nèi)人口流動(dòng)呈現(xiàn)出多中心分散化特征，而非單向匯聚于南京。這種“多點(diǎn)開(kāi)花”的格局，客觀上分流了本應(yīng)流向省會(huì)的增量人口。

在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，南京長(zhǎng)期以來(lái)以央企、國(guó)企為主導(dǎo)，鋼鐵、石化、汽車(chē)等重工業(yè)占比較高。這類(lèi)企業(yè)對(duì)高技能研發(fā)人才吸納能力強(qiáng)，但同時(shí)也排擠了中低技能勞動(dòng)密集型就業(yè)崗位，導(dǎo)致大量普通勞動(dòng)力難以在南京找到合適崗位。近年來(lái)，隨著南京都市圈建設(shè)推進(jìn)，不少勞動(dòng)密集型制造企業(yè)將生產(chǎn)基地外遷至滁州、鎮(zhèn)江等周邊城市，僅將研發(fā)中心留在南京。這一變化的結(jié)果是：留下的多是精英研發(fā)人才——質(zhì)量高但數(shù)量少；流出的則是普通產(chǎn)業(yè)工人——數(shù)量大且對(duì)人口總量的貢獻(xiàn)更為直接。

多方分流

南京并非在真空中競(jìng)爭(zhēng)。長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程中，上海作為龍頭的虹吸效應(yīng)持續(xù)強(qiáng)化，蘇州、杭州、合肥等城市也在各自賽道上發(fā)力。

如今，長(zhǎng)三角已擁有上海、蘇州、杭州、合肥4座千萬(wàn)人口城市。近十年間，杭州常住人口累計(jì)增量達(dá)351.2萬(wàn)人，合肥累計(jì)增量達(dá)213.3萬(wàn)人，蘇州僅增45.04萬(wàn)人，但早在2010年便已破千萬(wàn)，存量?jī)?yōu)勢(shì)穩(wěn)固。南京不僅被上述4城遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩開(kāi)，就連寧波、溫州的常住人口規(guī)模，都已走在南京前面。而南京，一座GDP位列全國(guó)前十位的長(zhǎng)三角核心省會(huì)城市，至今仍在千萬(wàn)門(mén)檻外徘徊。

南京的差距，或許可以在周邊城市中找到參照。上述兩位專(zhuān)家均認(rèn)為，蘇州、杭州、合肥3座城市，分別代表了三種不同的人口增長(zhǎng)模式——蘇州靠產(chǎn)業(yè)筑基，杭州靠創(chuàng)新生態(tài)，合肥靠新興產(chǎn)業(yè)布局。南京若能兼收并蓄，或許能找到破局之道。

合肥的產(chǎn)業(yè)路徑非常清晰——“芯屏器合”“集終生智”。這座城市以“政府投行”的方式，通過(guò)政策引導(dǎo)與資本介入，將京東方、長(zhǎng)鑫存儲(chǔ)等明星企業(yè)引入。合肥吸引的不僅是研發(fā)部門(mén)，更是將整個(gè)工廠搬了過(guò)來(lái)。以比亞迪為例，其工廠雖不在合肥市中心，但落戶(hù)轄區(qū)內(nèi)的長(zhǎng)豐縣，直接拉動(dòng)了大批就業(yè)人口。這些企業(yè)帶動(dòng)了整條產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，為城市提供了大量?jī)?yōu)質(zhì)就業(yè)崗位，奠定了人口增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

杭州憑借數(shù)字經(jīng)濟(jì)的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，以及近年來(lái)在新質(zhì)生產(chǎn)力、人工智能、機(jī)器人等領(lǐng)域的持續(xù)布局，以“六小龍”為代表的創(chuàng)新企業(yè)不斷涌現(xiàn)，進(jìn)一步鞏固了杭州在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、電商經(jīng)濟(jì)上的既有優(yōu)勢(shì)。杭州幾乎將所有資源向創(chuàng)新者傾斜，集聚了大量青年科技人才。這種活力的根源在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。數(shù)據(jù)顯示，南京民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重僅占四成左右，而杭州恰恰相反，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)占比高達(dá)六成。杭州政府長(zhǎng)期推行“無(wú)事不擾、有事必應(yīng)”的服務(wù)模式，營(yíng)造了良好的營(yíng)商環(huán)境和創(chuàng)新氛圍。

蘇州的優(yōu)勢(shì)在于兩點(diǎn)：一是緊鄰上海的區(qū)位紅利，二是對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期堅(jiān)守。這些年來(lái)，蘇州始終堅(jiān)持強(qiáng)化制造業(yè)。下轄的昆山、張家港、常熟、太倉(cāng)“四小虎”，加上蘇州工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)，形成了多點(diǎn)開(kāi)花的格局。2021年，蘇州市工業(yè)總產(chǎn)值突破了4萬(wàn)億元大關(guān)，超越上海，僅次于深圳，成為中國(guó)第二大工業(yè)城市。現(xiàn)代制造業(yè)、生物醫(yī)藥、智能制造、新材料、納米技術(shù)等產(chǎn)業(yè)的集聚，使得蘇州產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)人口增長(zhǎng)的能力強(qiáng)勁。

這3座同處于長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的城市，距離南京都不遠(yuǎn)，都給南京形成了巨大的發(fā)展壓力。對(duì)于外來(lái)人口而言，南京的綜合優(yōu)勢(shì)并不足以在每一個(gè)細(xì)分賽道上勝出，這種“多方分流”的競(jìng)爭(zhēng)格局，進(jìn)一步壓縮了南京的人口增量空間。

“擁抱”安徽

與此同時(shí)，江蘇省的人口大盤(pán)也正在迎來(lái)拐點(diǎn)。2025年，江蘇人口從上年的零增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為減少8萬(wàn)人，這也是自1978年以來(lái)的首次下降。當(dāng)整個(gè)省份的人口“蛋糕”不再變大，南京要實(shí)現(xiàn)千萬(wàn)目標(biāo)，似乎只剩下了從省外“搶人”。而在所有的省外選項(xiàng)中，安徽無(wú)疑是南京最重要的“人口腹地”。

國(guó)家衛(wèi)健委在2018年發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》中對(duì)“長(zhǎng)三角城市群主要城市區(qū)域內(nèi)流動(dòng)人口來(lái)源地”做過(guò)分析，其中流入南京的人口前五大來(lái)源地分別是安徽馬鞍山、亳州，江蘇鹽城、南通和安徽安慶。然而，安徽自身的人口形勢(shì)同樣不容樂(lè)觀。2025年，安徽常住人口同比減少43萬(wàn)人。這意味著南京試圖從安徽“借人”的這條通道，本身也在收窄。

而且近年來(lái)，隨著長(zhǎng)三角一體化向縱深推進(jìn)，安徽多地自身發(fā)展提速，產(chǎn)業(yè)承接能力增強(qiáng)，本地就業(yè)機(jī)會(huì)明顯增多，相當(dāng)一部分原本會(huì)流向南京的人口，如今選擇就地就近就業(yè)。

即便如此，南京并未因此收縮對(duì)安徽的吸引力，反而選擇繼續(xù)加碼：將公積金貸款擴(kuò)至安徽全省，將地鐵通到安徽馬鞍山。在安徽人口流出放緩、外部競(jìng)爭(zhēng)加劇的背景下，南京希望從這座日漸收窄的“人口腹地”中，爭(zhēng)取到盡可能多的份額。

在曹賢忠看來(lái)，南京率先將公積金貸款覆蓋至安徽全省，意在通過(guò)住房金融工具鎖定潛在人口。購(gòu)房是安居的前提，安居是樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)。通過(guò)公積金貸款便利化，降低在南京的購(gòu)房門(mén)檻，有助于將流入人口真正“留下來(lái)”，形成長(zhǎng)期定居的預(yù)期。這一策略在當(dāng)前各城市搶人大戰(zhàn)中，具有一定先發(fā)優(yōu)勢(shì)。

此前，南京已將公積金異地貸款覆蓋至蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城四市。從政策擴(kuò)圍的邏輯推斷，前期試點(diǎn)應(yīng)該取得了一定成效，帶來(lái)了一波人口或購(gòu)房需求的增長(zhǎng)。南京據(jù)此判斷，將范圍擴(kuò)大至安徽全省仍有潛力可挖。

同時(shí)，寧馬城際等跨省地鐵的開(kāi)通，使南京與周邊安徽城市的時(shí)空距離大幅縮短，這也可能帶來(lái)新一波人口與購(gòu)房需求的釋放。

胡小武認(rèn)為，此次南京將公積金貸款便利覆蓋至安徽全省，從已有的人口增量路徑來(lái)看，是一種明智的選擇。

南京推出這項(xiàng)政策，是希望在能力范圍內(nèi)盡最大可能擴(kuò)大對(duì)安徽的人口吸引力。南京坊間素有“徽京”之稱(chēng)，南京都市圈已有滁州、馬鞍山、蕪湖、宣城4個(gè)安徽城市成員，地鐵、輕軌已經(jīng)修到了馬鞍山和滁州。加強(qiáng)對(duì)上述4市人口的吸納，本就是南京人口增量的基本盤(pán)。上述4城市和南京做好區(qū)域一體化，也可以做強(qiáng)南京都市圈的整體競(jìng)爭(zhēng)力，產(chǎn)生對(duì)周邊地區(qū)的吸引力。

在此基礎(chǔ)之上，滁州以北的淮南、蚌埠，乃至更北的宿州、淮北、亳州，以及長(zhǎng)江沿線(xiàn)的安慶、銅陵、池州、黃山等地——這些地方離南京都不算遠(yuǎn)——都有可能為南京的人口增長(zhǎng)做出貢獻(xiàn)。此次政策擴(kuò)圍，正是為了讓南京在安徽擴(kuò)大吸引力，為人口增量拓展更大腹地。

千萬(wàn)人口當(dāng)然不是終點(diǎn)，但對(duì)南京而言，跨過(guò)這道門(mén)檻，南京在長(zhǎng)三角的格局中或許會(huì)更有分量。

（作者 劉亞寧）

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