醞釀三十多年的社會救助法出臺，未來落地有哪些挑戰(zhàn)？

醞釀超過三十年之久的社會救助法正式出臺，終結(jié)了我國社會救助領(lǐng)域長期缺乏國家層面基本法律的歷史。

4月30日，十四屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過社會救助法，該法將自今年7月1日起施行。

社會救助法立法歷經(jīng)多年努力。從1995年起，社會救助立法項目就多次被納入立法規(guī)劃，但始終未能進入全國人大常委會的審議程序。2014年2月，國務(wù)院出臺《社會救助暫行辦法》，這部法規(guī)成為后續(xù)十余年間社會救助領(lǐng)域最主要的法規(guī)依據(jù)，但其位階較低，各界對出臺一部法律的呼聲不斷。

2025年6月，社會救助法草案提請全國人大常委會會議初審，立法開始提速。今年2月、4月，法律草案提請立法機關(guān)進行二審、三審，并于4月30日獲表決通過。

社會救助法全文共七章78條，對救助對象和措施、救助程序、社會力量參與等作出規(guī)定，不僅明確了政府的兜底責(zé)任，而且還推動擴大社會救助范圍，突破式提及“服務(wù)類社會救助”。

法律實施在即，具體條款如何落到實處，則面臨多重挑戰(zhàn)。“要盡快啟動社會救助法的釋法工作，細化各項制度的具體標準、程序和責(zé)任。”浙江工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授祝建華長期關(guān)注社會救助工作，他告訴第一財經(jīng)記者，基層執(zhí)行能力待提高、跨部門的數(shù)據(jù)共享壁壘、資金保障的區(qū)域不平衡等問題都將考驗法律的實施效果。

救助擴圍、分層分類

推動擴大社會救助范圍，明確國家建立健全分層分類的社會救助體系，是社會救助法的一大亮點。

在以往我國社會救助體系中，最低生活保障制度，也就是大家熟知的“低保制度”，被認為是兜底性的核心制度安排。在實踐中，這項制度常與許多專項救助和臨時救助捆綁，導(dǎo)致低保對象和其他低收入群體間的收入差距出現(xiàn)擴大的趨勢，形成社會救助的“懸崖效應(yīng)”。

“有些家庭可能因為收入稍微高出保障線一點點，就無法進入社會救助的范圍，還有家庭因為教育、醫(yī)療或者突發(fā)事故的剛性支出，造成實際生活非常困難，但也無法被納入救助體系。”中國人民大學(xué)教授郭瑜此前告訴第一財經(jīng)，低保制度的發(fā)展進入了瓶頸期，社會救助的覆蓋面受限。

在此背景下，社會救助法明確在特困人員、最低生活保障家庭等社會救助對象的基礎(chǔ)上，增加最低生活保障邊緣家庭、剛性支出困難家庭作為社會救助對象。祝建華認為，這將對未來全國層面的社會救助擴圍，起到重要的指導(dǎo)意義。

同時，該法律還突出了社會救助分層分類的理念，明確國家建立健全分層分類的社會救助體系，科學(xué)認定社會救助對象，根據(jù)救助對象類型、困難程度等及時有針對性地給予社會救助。這有助于實現(xiàn)社會救助的精準覆蓋。

具體來說，法律明確“社會救助分為基本生活救助、專項社會救助和急難社會救助”。基本生活救助包括特困人員供養(yǎng)和最低生活保障；專項社會救助包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、受災(zāi)人員救助；急難社會救助包括臨時救助、疾病應(yīng)急救助、生活無著的流散人員救助。同時，縣級以上人民政府可以結(jié)合實際，增加相應(yīng)的社會救助幫扶措施。

“服務(wù)類社會救助”被寫入了社會救助法，亦是一大突破。以往社會救助主要指向現(xiàn)金或者物質(zhì)救助，此次則明確“國家積極發(fā)展服務(wù)類社會救助，為社會救助對象提供必要的照護服務(wù)、生活服務(wù)、關(guān)愛服務(wù)等”。祝建華認為，服務(wù)類社會救助是未來幾年重點發(fā)展的救助方式之一，目前其發(fā)展較為滯后，未來要進一步推動服務(wù)類社會救助規(guī)范化發(fā)展。

“對服務(wù)類社會救助具體的實施方式、資金保障等問題要進一步完善，扎扎實實落實‘物質(zhì)+服務(wù)’的救助方式在實現(xiàn)‘保基本、防風(fēng)險、促發(fā)展’功能中的效能。”他表示。

鼓勵社會力量參與，如何落地

社會救助法另一大看點在于設(shè)立了專章明確社會力量參與救助，在一些學(xué)者看來這將有助于社會救助體系的多元化發(fā)展。

上述法律明確“加強政府救助與社會力量參與有效銜接和協(xié)同”，“動員和引導(dǎo)慈善組織等社會力量加大社會救助方面的幫扶力度”，還規(guī)定“社會救助管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以將社會救助中屬于政府職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項，通過政府購買服務(wù)方式實施”。

為激勵社會力量參與，法律規(guī)定“社會力量參與社會救助，依法享受相關(guān)優(yōu)惠政策”，“對在社會救助工作中做出顯著成績的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵”。未來，慈善組織、社會工作服務(wù)機構(gòu)、志愿服務(wù)組織等社會力量可能會更積極地參與社會救助。

不過，也有意見提出要謹慎看待社會力量參與救助的落地效果。有專家曾對第一財經(jīng)記者表示，法律中對社會組織參與救助程序的一些條款設(shè)計，比如鼓勵社會工作服務(wù)機構(gòu)和社會工作者提供訪視照料、心理疏導(dǎo)、資源鏈接、能力提升、社會融入等服務(wù)，現(xiàn)實中有多少社會組織具備足夠的資質(zhì)，社會組織能在多大程度上承接住這些職能，都需要打個問號。

祝建華強調(diào)，社會組織的能力建設(shè)很重要，它們要能承擔(dān)一些專業(yè)的服務(wù)類社會救助項目。“目前社會力量參與的激勵機制不夠健全，需要盡快健全社會力量參與的激勵、引導(dǎo)相關(guān)政策，形成完整的制度體系”。

基層執(zhí)行能力不足是一大考驗

法律未來落地實施將面臨多重挑戰(zhàn)，其中最突出的可能是基層執(zhí)行能力不足的問題。

“當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道普遍存在人少事多、人員流動性大、專業(yè)能力欠缺的問題，中西部欠發(fā)達地區(qū)尤為嚴重，入戶調(diào)查、動態(tài)管理、服務(wù)類社會救助等任務(wù)往往會出現(xiàn)力不從心的情況。”祝建華表示。

多名專家此前接受第一財經(jīng)采訪時均提到，未來社會救助范圍擴大后，實際的救助性措施能否跟上，是一個問題。中國社會保障學(xué)會社會救助分會副會長、中國人民大學(xué)教授楊立雄曾多年參與民政工作。他曾告訴第一財經(jīng)，很多沖突發(fā)生在基層，比如此前臨時救助和醫(yī)療救助的邊界就不是很清晰，擴大社會救助范圍也有可能加大基層工作人員的工作量。

與此同時，社會救助法還明確了救助程序中的主動發(fā)現(xiàn)機制，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)主動了解本行政區(qū)域內(nèi)居民生活狀況，發(fā)現(xiàn)需要救助的家庭和人員，應(yīng)當(dāng)及時告知相關(guān)社會救助政策，并依法協(xié)助申請或者組織救助。這一機制曾引發(fā)學(xué)界擔(dān)憂：如果過于強制，是否可能挫傷基層經(jīng)辦人員的工作積極性？

祝建華建議，未來要全面加強基層經(jīng)辦能力建設(shè)，明確人員編制標準，建立統(tǒng)一培訓(xùn)體系，推進基層社會救助工作隊伍的專業(yè)化發(fā)展。同時，流散人員的救助也需要進一步突破，一些新業(yè)態(tài)從業(yè)者面臨的貧困風(fēng)險值得重視。

他還提到，資金保障的區(qū)域不平衡和可持續(xù)性問題突出，這也將制約法律的實施效果。未來社會救助擴圍，將影響財政支出的壓力，中央和地方財政應(yīng)做好準備。

此外，由于社會救助涉及民政、教育、人社、住建、衛(wèi)健等多個部門，不同部門之間如何協(xié)調(diào)配合、共享信息，是一個“老大難”問題。

“盡管這些年社會救助的數(shù)字化發(fā)展迅速，但跨部門數(shù)據(jù)共享壁壘依然存在，各部門信息孤島問題尚未根本解決。”祝建華建議，要加快社會救助數(shù)智化的發(fā)展，尤其是進一步強化人工智能賦能，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)實時共享，充分發(fā)揮人工智能在社會救助相關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的作用。