“兩高”發新規：非法占用耕地建房、采礦等合同無效

“兩高”發布新規保護耕地，明確非法占用耕地建房、采礦等合同無效。

5月11日，最高人民法院舉行新聞發布會，發布《最高人民法院 最高人民檢察院關于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問題的規定》（下稱《規定》）。《規定》共二十一條，將于2026年5月18日起施行。

最高人民法院審判委員會委員、行政庭庭長耿寶建在會上介紹，《規定》明確了非法占用耕地合同的效力及相應法律后果，依法追究非法占用耕地行為人的民事法律責任。

“《規定》結合民法典、土地管理法等相關規定，明確規定當事人約定占用耕地建房、建窯、建墳、挖砂、采石、采礦、取土等，以及約定買賣、租賃建在耕地上的房屋等內容違反土地管理法的禁止性規定的，人民法院應當認定該約定無效。”耿寶建表示。

《規定》還明確非法占用農用地罪的行為方式等，依法追究非法占用耕地行為人的刑事法律責任。

具體來說，《規定》明確了非法占用耕地構成非法占用農用地罪的行為方式和數量標準；明確了非法占用耕地同時構成非法占用農用地罪、污染環境罪、非法采礦罪等犯罪情形下，依照處罰較重的規定定罪處罰的競合適用規則。《規定》還明確了國家機關工作人員在涉耕地領域有關職務犯罪的處理，特別是明確了同時構成受賄罪的，應當數罪并罰的處理規則。

《規定》還明確了非法占用耕地的行政法律責任主體、行政機關對新建違法建筑的制止權以及行政處罰的追責期限，依法追究非法占用耕地行為人的行政法律責任。

值得注意的是，《規定》參考行政強制法第九條以及城鄉規劃法第六十八條的有關內容，規定行政機關可以依據城鄉規劃法等有關法律、法規的規定，依法采取查封施工現場等措施制止繼續施工的違法行為。

在對非法占用耕地行為進行行政執法的過程中，準確認定相對人是依法作出處理決定的前提，但實踐中這一認定面臨難題，《規定》對此也有所回應。

“違法占用耕地行為不同于一般的違法行為，其時間跨度一般較長，行政機關查處時，建設單位或者個人因注銷、死亡、故意逃避監管，導致行政機關無法確定建設行為人的情況比較多見，而在非法占用耕地進行建設后，通過買賣、抵賬、贈與、租賃等方式將建設完成的建筑物和其他設施交由他人占有、使用的情況則更為常見，從而造成違法占地建設行為人和實際占有、使用土地人分離的情況，為行政處理相對人的確定帶來很大困難，并導致司法裁判標準不統一。”最高人民法院行政庭二級高級法官閻巍在會上表示。

《規定》明確，行政機關在履行合理審慎的調查義務后，仍不能確定非法占用耕地行為主體的情況下，實際占有、使用土地且拒不配合行政機關依法處置行為的公民、法人或者其他組織，屬于依法應當承擔非法占用耕地行政法律責任的主體。

《規定》還加強對行政機關的精準監督。耿寶建稱，實踐中，部分行政機關因工作人員與他人惡意串通、審查申請材料不嚴格、第三人提供虛假材料等原因，導致當事人非法占用耕地進行建設并因此遭受損失，對此，行政機關應當承擔相應責任。《規定》明確人民法院應當根據行政訴訟法以及相關司法解釋的規定，綜合考慮批準行為在損害發生和結果中的作用大小等因素，依法確定行政機關的賠償責任。

現行民事訴訟法、行政訴訟法規定了生態環境和資源保護領域的公益訴訟制度，《規定》第十條對檢察機關提起公益訴訟又作了專門規定，最高人民檢察院法律政策研究室副主任余雙彪表示“是要進一步強調和發揮公益訴訟制度在推動落實最嚴格的耕地保護制度、促進保障國家糧食安全方面的職能作用”。

最高人民檢察院法律政策研究室主任楊劍波介紹，2023年以來，全國檢察機關共辦理非法占用耕地，導致破壞生態環境和資源保護的公益訴訟案件1.7萬余件，監督保護耕地46.87萬畝，督促繳納耕地修復費用16.05億元。