刻不容緩：立法規(guī)范 18 歲以下出國(guó)留學(xué)未成年人

當(dāng)前，低齡留學(xué)即 18 歲以下中小學(xué)生出國(guó)留學(xué)熱度持續(xù)攀升，我國(guó)中小學(xué)階段留學(xué)生占比已從 2015 年的 8% 升至 2025 年的 15%。低齡化趨勢(shì)背后，未成年人身心發(fā)育不成熟、監(jiān)護(hù)缺位、文化適應(yīng)困難、價(jià)值觀塑造失控等風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，現(xiàn)行 “不鼓勵(lì)” 的指導(dǎo)性政策已難以適配現(xiàn)實(shí)管理需求。出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法案，以法律形式規(guī)范 18 歲以下中小學(xué)生出國(guó)留學(xué)，既是守護(hù)未成年人成長(zhǎng)權(quán)益的必然之舉，也是規(guī)范教育秩序、維護(hù)國(guó)家教育主權(quán)與文化安全的戰(zhàn)略選擇。

18 歲以下未成年人身心尚未成熟，是法律明確保護(hù)的弱勢(shì)群體，低齡留學(xué)使其脫離家庭監(jiān)護(hù)與本土成長(zhǎng)環(huán)境，陷入多重安全與成長(zhǎng)危機(jī)，未成年人權(quán)益面臨多重風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)有保護(hù)機(jī)制存在嚴(yán)重缺失。低齡留學(xué)群體的安全監(jiān)護(hù)往往形同虛設(shè)，多數(shù)低齡留學(xué)生選擇獨(dú)自赴海外就讀，寄宿家庭監(jiān)護(hù)資質(zhì)參差不齊，部分監(jiān)護(hù)人缺乏專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，甚至出現(xiàn)虐待、漠視未成年人權(quán)益的惡性事件，境外學(xué)校監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位，缺乏對(duì)未成年學(xué)生的全程動(dòng)態(tài)監(jiān)護(hù)，學(xué)生人身安全、心理健康難以得到有效保障。

與此同時(shí)，低齡留學(xué)生的心理與文化適應(yīng)困境十分突出，12 歲前是大腦前額葉發(fā)育關(guān)鍵期，也是價(jià)值觀、歸屬感形成的核心階段，過(guò)早脫離母語(yǔ)文化與家庭陪伴，超八成低齡留學(xué)生遭遇文化沖擊、孤獨(dú)焦慮、身份認(rèn)同混亂等問(wèn)題，32% 小學(xué)階段出國(guó)學(xué)生出現(xiàn)不同程度適應(yīng)障礙，長(zhǎng)期處于陌生環(huán)境，易導(dǎo)致性格孤僻、親子關(guān)系疏離，甚至引發(fā)各類(lèi)心理疾病。在學(xué)業(yè)與成長(zhǎng)層面，國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)教育與海外課程體系差異顯著，低齡留學(xué)生長(zhǎng)期接受西式教育，易出現(xiàn)中文能力弱化、本土文化認(rèn)知缺失、國(guó)家認(rèn)同感淡化等問(wèn)題，部分學(xué)生回國(guó)后難以銜接國(guó)內(nèi)升學(xué)體系，陷入 “兩頭脫節(jié)” 的成長(zhǎng)困境。

我國(guó)對(duì)低齡留學(xué)的管理長(zhǎng)期依賴(lài)部門(mén)指導(dǎo)性文件，缺乏強(qiáng)制性法律約束，監(jiān)管碎片化、執(zhí)行彈性大，難以遏制盲目留學(xué)亂象，現(xiàn)行政策約束力明顯不足，監(jiān)管體系存在諸多漏洞。從政策層面來(lái)看，現(xiàn)有政策層級(jí)低、強(qiáng)制力不足，目前僅教育部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范中小學(xué)生海外就學(xué)工作的通知》等文件，明確 “不鼓勵(lì)義務(wù)教育階段學(xué)生長(zhǎng)期就讀、未滿 16 周歲需家長(zhǎng)陪同或指定監(jiān)護(hù)人”，但 “不鼓勵(lì)” 并非 “禁止”，無(wú)法律責(zé)任條款約束，政策落地效果十分有限。

留學(xué)中介行業(yè)更是亂象叢生，誤導(dǎo)性宣傳泛濫，大量中介機(jī)構(gòu)為追逐商業(yè)利益，刻意淡化低齡留學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，夸大海外教育優(yōu)勢(shì)，向中小學(xué)生及家長(zhǎng)推送低齡留學(xué)服務(wù)，甚至協(xié)助編造材料、規(guī)避監(jiān)管，誘導(dǎo)家庭盲目跟風(fēng)，而現(xiàn)行《自費(fèi)出國(guó)留學(xué)中介服務(wù)管理規(guī)定》對(duì)低齡留學(xué)中介的監(jiān)管條款模糊，處罰力度不足，難以遏制各類(lèi)違規(guī)行為。此外，部門(mén)監(jiān)管職責(zé)不清、協(xié)同機(jī)制缺失，低齡留學(xué)涉及教育、外交、公安、移民等多個(gè)部門(mén)，目前未形成統(tǒng)一的監(jiān)管體系，存在 “多頭管理、多頭不管” 的問(wèn)題，對(duì)學(xué)生出境審核、境外監(jiān)護(hù)監(jiān)管、回國(guó)學(xué)歷認(rèn)證等環(huán)節(jié)缺乏閉環(huán)管理，監(jiān)管漏洞頻發(fā)。

低齡留學(xué)不僅是教育選擇問(wèn)題，更關(guān)乎國(guó)家教育主權(quán)、文化傳承與人才安全，規(guī)范低齡留學(xué)也是維護(hù)教育主權(quán)與文化安全、防范潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的必然要求。低齡留學(xué)熱潮持續(xù)升溫，導(dǎo)致部分優(yōu)質(zhì)生源外流，尤其義務(wù)教育階段生源流失問(wèn)題，直接削弱國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)教育發(fā)展根基，同時(shí)加劇教育功利化傾向，誤導(dǎo)家長(zhǎng)忽視孩子成長(zhǎng)規(guī)律，將低齡留學(xué)當(dāng)作 “逃避升學(xué)壓力” 的捷徑，嚴(yán)重沖擊國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)教育秩序。

從文化與價(jià)值觀層面來(lái)講，18 歲以下是價(jià)值觀、世界觀形成的關(guān)鍵時(shí)期，長(zhǎng)期在海外接受西方意識(shí)形態(tài)熏陶，易導(dǎo)致未成年人對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、國(guó)家制度缺乏認(rèn)同，甚至產(chǎn)生價(jià)值觀偏差，削弱民族凝聚力與向心力，直接威脅國(guó)家文化認(rèn)同與價(jià)值觀塑造根基。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，低齡留學(xué)還存在人才流失與安全隱患，部分低齡留學(xué)生長(zhǎng)期滯留海外，未來(lái)回國(guó)發(fā)展意愿薄弱，造成優(yōu)質(zhì)人才潛在流失，同時(shí)未成年人在海外易成為不法分子侵害目標(biāo)，甚至面臨被脅迫、誘導(dǎo)參與違法活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，損害國(guó)家形象與公民合法權(quán)益。

開(kāi)展低齡留學(xué)專(zhuān)項(xiàng)立法，需始終堅(jiān)守平衡保護(hù)與規(guī)范、兼顧權(quán)益與秩序的核心原則，確保法案科學(xué)合理、務(wù)實(shí)可行。始終堅(jiān)持未成年人利益最大化原則，以守護(hù)未成年人身心健康、保障合法權(quán)益為核心，所有條款設(shè)計(jì)均圍繞降低低齡留學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化監(jiān)護(hù)責(zé)任、保障成長(zhǎng)環(huán)境穩(wěn)定展開(kāi)，杜絕以商業(yè)利益、家長(zhǎng)主觀意愿犧牲未成年人長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。實(shí)行分類(lèi)管控、梯度規(guī)范原則，結(jié)合未成年人年齡、身心成熟度差異，實(shí)施差異化管理，避免 “一刀切”，明確義務(wù)教育階段（6-15 歲）原則上禁止出國(guó)留學(xué)，16-17 歲高中生限制出國(guó)留學(xué)，僅允許特定情形如直系親屬長(zhǎng)期定居海外、經(jīng)認(rèn)證的國(guó)際交換項(xiàng)目申請(qǐng)，18 歲以上完全放開(kāi)，鼓勵(lì)理性留學(xué)。

秉持政府主導(dǎo)、多方協(xié)同原則，明確教育、外交、公安、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，建立跨部門(mén)協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，壓實(shí)家長(zhǎng)法定監(jiān)護(hù)責(zé)任，明確留學(xué)中介機(jī)構(gòu)合規(guī)義務(wù)，強(qiáng)化境外學(xué)校與監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管責(zé)任，形成 “政府監(jiān)管、家庭負(fù)責(zé)、機(jī)構(gòu)合規(guī)、境外聯(lián)動(dòng)” 的全方位治理格局。堅(jiān)守國(guó)家主權(quán)與文化安全優(yōu)先原則，堅(jiān)守教育主權(quán)底線，強(qiáng)化低齡留學(xué)生本土文化教育要求，保障未成年人對(duì)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、國(guó)家歷史、法律法規(guī)的認(rèn)知與認(rèn)同，規(guī)范留學(xué)內(nèi)容與渠道，防范意識(shí)形態(tài)滲透，維護(hù)國(guó)家文化安全與意識(shí)形態(tài)安全。

法案制定需聚焦核心內(nèi)容，構(gòu)建全鏈條、全方位的低齡留學(xué)規(guī)范體系。明確年齡限制與準(zhǔn)入條件，義務(wù)教育階段即小學(xué)至初中 6-15 歲禁止單獨(dú)出國(guó)留學(xué)，僅允許隨父母雙方或一方長(zhǎng)期定居海外持有永久居留權(quán)或長(zhǎng)期簽證的未成年人，在居住地就近入學(xué)，且需向國(guó)內(nèi)戶籍地教育部門(mén)備案；高中階段 16-17 歲限制出國(guó)留學(xué)，申請(qǐng)需滿足直系親屬長(zhǎng)期定居海外并承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任、納入教育部認(rèn)證的國(guó)際交換及校際合作項(xiàng)目、提供心理健康評(píng)估報(bào)告等相關(guān)證明且經(jīng)省級(jí)教育部門(mén)審核通過(guò)等條件，

同時(shí)明確有嚴(yán)重心理疾病、違法違紀(jì)記錄、學(xué)業(yè)嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)等情形的未成年人，不得申請(qǐng)出國(guó)留學(xué)。全面壓實(shí)各方主體責(zé)任，明確家長(zhǎng)是未成年人第一監(jiān)護(hù)人，申請(qǐng)低齡留學(xué)需簽署《監(jiān)護(hù)責(zé)任承諾書(shū)》，履行相應(yīng)監(jiān)護(hù)與經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任，不得委托無(wú)資質(zhì)監(jiān)護(hù)人、放任未成年人獨(dú)自滯留海外；實(shí)行低齡留學(xué)中介資質(zhì)專(zhuān)營(yíng)制度，嚴(yán)禁中介違規(guī)開(kāi)展相關(guān)服務(wù)，違規(guī)者將被吊銷(xiāo)資質(zhì)并追究相關(guān)責(zé)任；厘清教育、公安、外交、市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)監(jiān)管職責(zé)，形成協(xié)同監(jiān)管合力，同時(shí)明確境外學(xué)校與監(jiān)護(hù)人的資質(zhì)要求與監(jiān)管責(zé)任，保障境外監(jiān)管落實(shí)到位。

強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管與權(quán)益保障，構(gòu)建全流程閉環(huán)管理機(jī)制，做好出境前審核備案工作，低齡留學(xué)申請(qǐng)需提交完整材料，經(jīng)各級(jí)教育部門(mén)審核通過(guò)后方可辦理出境手續(xù)，所有信息納入全國(guó)統(tǒng)一管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)全程可追溯；建立境外動(dòng)態(tài)跟蹤管理機(jī)制，由我國(guó)駐外使領(lǐng)館定期核查留學(xué)生情況，搭建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急處置機(jī)制；完善回國(guó)銜接配套政策，打通學(xué)歷認(rèn)證、學(xué)籍轉(zhuǎn)接、升學(xué)考試等通道，開(kāi)設(shè)本土文化補(bǔ)習(xí)課程，助力留學(xué)生順利回歸國(guó)內(nèi)教育體系；建立健全權(quán)益救濟(jì)機(jī)制，為權(quán)益受損的低齡留學(xué)生提供多渠道救濟(jì)支持，依法維護(hù)其合法權(quán)益。配套完善處罰與激勵(lì)條款，對(duì)違規(guī)家長(zhǎng)、違規(guī)中介機(jī)構(gòu)、失職監(jiān)管人員等明確相應(yīng)處罰措施，納入信用記錄、處以高額罰款，涉嫌犯罪的依法追究刑事責(zé)任；對(duì)履行責(zé)任到位的留學(xué)家庭、合規(guī)經(jīng)營(yíng)的中介機(jī)構(gòu)給予相應(yīng)政策激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)懲分明、引導(dǎo)規(guī)范。

推動(dòng)法案落地見(jiàn)效，需穩(wěn)步推進(jìn)實(shí)施路徑，全方位保障法案執(zhí)行實(shí)效。加快立法進(jìn)程，完善配套細(xì)則，由教育部牽頭，聯(lián)合多部門(mén)啟動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)立法工作，明確法案框架與實(shí)施時(shí)間表，同步出臺(tái)配套實(shí)施細(xì)則，細(xì)化各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)與流程，提升法案可操作性。加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變教育觀念，通過(guò)多渠道普及低齡留學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，解讀法案內(nèi)容，引導(dǎo)家長(zhǎng)摒棄盲目功利的留學(xué)觀念，理性做出教育選擇，優(yōu)先保障未成年人身心成長(zhǎng)與本土文化認(rèn)同。強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管，打通執(zhí)行閉環(huán)，建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度，依托全國(guó)統(tǒng)一管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全流程線上監(jiān)管，破除部門(mén)壁壘，提升監(jiān)管效率與透明度。完善替代方案，豐富教育選擇，加大國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)教育投入，優(yōu)化教育資源配置，規(guī)范發(fā)展國(guó)際學(xué)校與中外合作辦學(xué)項(xiàng)目，為家庭提供優(yōu)質(zhì)國(guó)內(nèi)國(guó)際化教育選擇，從源頭減少低齡留學(xué)盲目需求。

出臺(tái) 18 歲以下中小學(xué)生出國(guó)留學(xué)專(zhuān)門(mén)法案，并非 “禁止留學(xué)”，而是以法律手段劃清底線、規(guī)范秩序、守護(hù)成長(zhǎng)。其核心是在保障未成年人合法權(quán)益、維護(hù)國(guó)家教育主權(quán)與文化安全的前提下，引導(dǎo)低齡留學(xué)回歸理性，讓教育選擇真正服務(wù)于未成年人長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。通過(guò)明確年齡限制、壓實(shí)各方責(zé)任、強(qiáng)化全程監(jiān)管、完善配套保障，既能有效遏制低齡留學(xué)亂象，防范成長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)，又能為有真實(shí)需求的家庭提供合法合規(guī)的渠道，實(shí)現(xiàn)保護(hù)未成年人、規(guī)范教育秩序、維護(hù)國(guó)家利益的多重目標(biāo)，為新時(shí)代未成年人健康成長(zhǎng)筑牢堅(jiān)實(shí)法律屏障。