農(nóng)村養(yǎng)老新解法：低齡老人照顧高齡老人

2020年，以公建民營形式接管了重慶市萬州區(qū)28家農(nóng)村敬老院后，南京銀杏樹養(yǎng)老服務(wù)有限公司（下稱“南京銀杏樹”）就在這些敬老院中積極拓展互助性養(yǎng)老模式。

在28家農(nóng)村敬老院中，每月有超過10家敬老院的工作人員，聯(lián)合當(dāng)?shù)卮甯刹俊⒅驹刚邎F(tuán)隊組成“互助小組”，前往敬老院周邊的鄉(xiāng)村，免費為空巢老人、高齡老人、半失能老人提供探望、日常護(hù)理等服務(wù)。此外，每逢農(nóng)村的趕集日，部分敬老院會安排護(hù)理人員前往固定地點，為趕集的老人提供義診、理發(fā)等服務(wù)。

為緩解人手緊缺等現(xiàn)實問題，敬老院鼓勵身體健康的老人參加“互助小組”，經(jīng)過統(tǒng)一培訓(xùn)后，參與照護(hù)其他失能、半失能老年人，或兼職承擔(dān)院區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、安全保衛(wèi)等工作。參與老人可累積積分，憑積分兌換相應(yīng)的生活用品。

南京銀杏樹萬州區(qū)項目負(fù)責(zé)人向陽說：“長期扎根農(nóng)村運營養(yǎng)老院，我們最大的感受是，農(nóng)村老人支付能力有限，相較于城市，農(nóng)村養(yǎng)老資源更為稀缺，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)能有一所敬老院已屬不易。因此，各種類型的互助養(yǎng)老模式，未來將在破解農(nóng)村養(yǎng)老難題中發(fā)揮關(guān)鍵作用。”

在政策推動下，與南京銀杏樹萬州區(qū)項目類似的互助養(yǎng)老概念，預(yù)計未來五年將在農(nóng)村地區(qū)迎來爆發(fā)式發(fā)展。

4月29日，民政部等11部門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)互助性養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（下稱《意見》）明確提出，到2030年，具備互助服務(wù)功能的城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋率不低于70%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）特殊困難老年人探訪關(guān)愛服務(wù)工作機制全面建立。《意見》還提出,因地制宜開展農(nóng)村互助服務(wù)，探索推廣“幸福里”互助社區(qū)、互助幸福院等模式，整合優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、農(nóng)村幸福院、閑置學(xué)校等，改擴建為適宜老年人居住的互助養(yǎng)老社區(qū)。

當(dāng)下，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨著留守老人多、老人支付能力有限等困境，而互助養(yǎng)老以一種低成本、低門檻的方式，成為解決農(nóng)村養(yǎng)老困境的新路徑。

互助性養(yǎng)老服務(wù)，是指通過鄰里或村（社區(qū)）居民間的互相幫扶，為老年人提供自愿性、非營利性養(yǎng)老服務(wù)的模式，服務(wù)主體以低齡健康老年人為主，同時吸納村干部、志愿者等參與。

中國老年學(xué)和老年醫(yī)學(xué)學(xué)會學(xué)術(shù)部主任鄭志剛表示，此前多地已對互助性養(yǎng)老方面有過一定探索，此次《意見》是國家層面首次對互助性養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作出系統(tǒng)性、總體性部署。互助性養(yǎng)老能夠依托農(nóng)村鄰里相熟、地域相近的天然優(yōu)勢，在農(nóng)村養(yǎng)老資源供給不足的背景下，像“毛細(xì)血管”一樣下沉進(jìn)村入戶，這可能是現(xiàn)階段更適合農(nóng)村養(yǎng)老的一項措施。

解決農(nóng)村養(yǎng)老的多重痛點

村里一位獨居老人在去世幾天后才被發(fā)現(xiàn)，這件事讓村支書終于下定決心，將已閑置的學(xué)校簡單地改造成“互助幸福院”。此后，村里老年人可攜帶個人物品搬到此處，免費居住，老人間互相照應(yīng)日常生活起居。村衛(wèi)生室、社會志愿者也不定期前往院里為老人免費提供服務(wù)。

這是鄭志剛在河北省邯鄲市肥鄉(xiāng)區(qū)調(diào)研時所親歷的一個案例。在鄭志剛的調(diào)研中，“孤獨死”正在成為大量獨居老人揮之不去的恐懼。

2022年10月，民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，中國老年人口中空巢老人占比已超過一半，部分大城市和農(nóng)村地區(qū)，空巢老年人比例甚至超過70%，大量老年人不與子女或其他家人共同居住生活，面臨著居家養(yǎng)老的許多生活不便或困難，甚至是安全風(fēng)險隱患。

從日韓等國家的情況來看，老人較高的獨居比例與“孤獨死”現(xiàn)象密切相關(guān)。例如，日本警察廳發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2025年，日本共有近7.7萬名獨居者在家中去世，其中超過2.2萬人死后逾8天才被發(fā)現(xiàn)，被認(rèn)定為“孤獨死”。為應(yīng)對“孤獨死”問題，日本一些社區(qū)會組織志愿者定期探訪獨居老人，為老人提供生活上的幫助和精神上的慰藉，部分地區(qū)則會對高齡、獨居、有健康風(fēng)險的老人進(jìn)行定期電話確認(rèn)。

鄭志剛說，《意見》的一個重要細(xì)節(jié)是，要“全面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）特殊困難老年人探訪關(guān)愛服務(wù)工作機制”，未來無論是農(nóng)村還是城鎮(zhèn)，互助性養(yǎng)老將在應(yīng)對“孤獨死”中發(fā)揮重要作用。

多家農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)負(fù)責(zé)人曾對經(jīng)濟(jì)觀察報反饋，農(nóng)村老人的護(hù)理需求一直存在，但受限于農(nóng)村老人支付能力，養(yǎng)老機構(gòu)缺乏動力前往農(nóng)村地區(qū)開設(shè)機構(gòu)。多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，一個鎮(zhèn)通常只有1—2家養(yǎng)老機構(gòu)，能提供上門護(hù)理服務(wù)的機構(gòu)更是難尋蹤影。

農(nóng)村地區(qū)的普惠型養(yǎng)老機構(gòu)費用通常在2000元/月以上。相比之下，全國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險（俗稱“農(nóng)民養(yǎng)老金”）不足300元/月。民政部等部門聯(lián)合發(fā)布的《第五次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查基本數(shù)據(jù)公報》顯示，2021年，在代際經(jīng)濟(jì)支持方面，73%的農(nóng)村老年人能獲得子女（含孫子女/外孫子女）提供的經(jīng)濟(jì)支持，平均為每年3279.9元（相當(dāng)于273.3元/月）。

因此，疊加自有養(yǎng)老金與子女提供的經(jīng)濟(jì)支持，大量農(nóng)村老人依舊無力承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的費用。于是，互助性養(yǎng)老以一種近乎免費的方式，成為農(nóng)村老人獲取養(yǎng)老服務(wù)的新選擇。

此前，民政部公布的數(shù)據(jù)就顯示，截至2024年底，全國互助性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施超過15萬個，其中超過90%為農(nóng)村互助養(yǎng)老設(shè)施。

針對農(nóng)村地區(qū)，《意見》要求因地制宜開展農(nóng)村互助服務(wù)，提出探索推廣“幸福里”互助社區(qū)、互助幸福院等模式，整合優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、農(nóng)村幸福院、閑置學(xué)校等，改擴建為適宜老年人居住的互助養(yǎng)老社區(qū)。

鄭志剛表示，在互助幸福院模式中，原本分散居住的農(nóng)村老人，可以免費居住在同一場所并互相提供力所能及的服務(wù)，外部志愿者也可以不定期地為老人提供護(hù)理服務(wù)。這種模式十分依賴信任機制，而農(nóng)村地區(qū)的人文環(huán)境也支持這樣的信任機制。

向陽提及，不同年齡階段老人所需的護(hù)理服務(wù)存在較大差異，互助性養(yǎng)老只能覆蓋能自理的老人。因為在互助性養(yǎng)老服務(wù)中，低齡健康老人能為高齡老人提供一定護(hù)理服務(wù)，但當(dāng)老人進(jìn)入半失能、失能階段，互助性養(yǎng)老就沒辦法提供更專業(yè)的護(hù)理服務(wù)。這時就只能依賴家屬護(hù)理或送進(jìn)養(yǎng)老機構(gòu)。

多種落地方式

自2023年以來，南京銀杏樹在重慶萬州區(qū)的養(yǎng)老互助小組成員，在探索中經(jīng)歷了幾次變遷。一開始，養(yǎng)老互助小組成員主要由院內(nèi)護(hù)理人員、管理人員構(gòu)成。此后，多家敬老院與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)就養(yǎng)老互助計劃與政府溝通協(xié)調(diào)，并逐漸將社區(qū)干部、黨員等也納入其中；最近兩年，為提升服務(wù)的專業(yè)化水平，養(yǎng)老互助小組還整合了屬地周邊具備專業(yè)技能且自愿提供服務(wù)的人員，如維修、理發(fā)人員以及醫(yī)生護(hù)士等。

向陽表示：“敬老院的服務(wù)能力有限，但通過聯(lián)合外部服務(wù)力量，即使沒有固定的服務(wù)地點，我們也能在線上溝通，在線下為農(nóng)村老人提供打掃衛(wèi)生、收菜、洗衣服等服務(wù)。”

從各地民政部門公布的信息來看，在發(fā)展互助性養(yǎng)老過程中，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)會積極將村莊的低齡老人、留守婦女、志愿服務(wù)者、社會工作者、醫(yī)護(hù)工作者等主體，吸納到互助性養(yǎng)老服務(wù)隊伍中，為老人提供助潔、助餐、助娛、助行、助醫(yī)、精神慰藉等養(yǎng)老服務(wù)。

此外，除了由南京銀杏樹這類由農(nóng)村敬老院推動的互助性養(yǎng)老之外，在實際落地中，互助養(yǎng)老還存在多種表現(xiàn)形式。

其一是《意見》中提及的建設(shè)“幸福里”互助社區(qū)、互助幸福院。這類設(shè)施通常位于村鎮(zhèn)中心，主要利用農(nóng)村閑置校舍、舊村部等資源，通過改建、擴建等方式建設(shè)互助幸福院，實現(xiàn)資源盤活與養(yǎng)老服務(wù)的“雙贏”。

例如2026年4月，佳縣人民政府公布的信息顯示，佳縣窯灣村老年幸福院于2021年在縣民政局的支持下，利用原窯灣小學(xué)閑置校舍改建而成，2022年9月正式投入使用，占地約2.5畝，可容納28位老人居住。幸福院實行“自愿申請、協(xié)議入住”模式，優(yōu)先面向70歲以上、具備自理能力的本村戶籍老人開放。目前，常住院民23人、臨時院民6人。

其二，為將更多社會力量尤其是年輕人納入互助養(yǎng)老中，部分地方政府也推行了“時間銀行”的概念。

綜合來看，地方政府推行“時間銀行”的主要政策設(shè)計是，在政府部門的背書下，志愿者可通過提供養(yǎng)老志愿服務(wù)時間積攢獲得時間幣。時間幣在本人滿60歲之后，可用于兌換相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)，包括兌換公辦養(yǎng)老機構(gòu)的入住資格，時間幣不能換資金或?qū)嵨铩?/p>

北京大學(xué)人口研究所所長陳功曾對經(jīng)濟(jì)觀察報表示：“‘時間銀行’并不是替代市場或政府提供的養(yǎng)老服務(wù)，而是起到補充作用。當(dāng)下，很多志愿服務(wù)以零散形式存在。通過統(tǒng)一的時間銀行平臺，能夠把零散的人力資源集中在一個平臺上，更為高效、精準(zhǔn)。但時間銀行在國內(nèi)還處在初步發(fā)展階段，從群眾認(rèn)知、運營平臺覆蓋面、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面都需要一個完善的過程。”

一系列待解的問題

雖然南京銀杏樹已在重慶市萬州區(qū)推廣互助性養(yǎng)老服務(wù)五年時間，但在28家農(nóng)村敬老院中，仍有相當(dāng)一部分敬老院未開展互助性養(yǎng)老服務(wù)，即使開展這一服務(wù)的敬老院通常也只能覆蓋附近幾公里的農(nóng)村地區(qū)。

他表示：“因為是公益性質(zhì)，從機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展角度看，養(yǎng)老機構(gòu)很難持續(xù)去做大規(guī)模的免費護(hù)理服務(wù)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄的多個村莊比較分散，養(yǎng)老院很難面面俱到。因此，未來要提升互助性養(yǎng)老的覆蓋面，關(guān)鍵還是需要村級組織發(fā)揮作用。”

據(jù)向陽介紹，其所在的機構(gòu)開設(shè)互助性養(yǎng)老服務(wù)的原因一方面是養(yǎng)老機構(gòu)是公建民營性質(zhì)，需要在一定程度上承擔(dān)社會責(zé)任；另一方面，農(nóng)村老人對敬老院有刻板印象，借助互助性養(yǎng)老服務(wù)，機構(gòu)希望能夠在當(dāng)?shù)貥淞⒖诒?/p>

2024年1月，河南省社會科學(xué)院發(fā)布的《河南社會發(fā)展報告（2024）》顯示，截至2022年底，全省還有3萬多村莊沒有互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。此外，由農(nóng)村閑置校舍、大院、活動中心等改造形成的互助設(shè)施，在智能化、適老化改造上也有待加強。

從多方采訪來看，雖然《意見》為互助性養(yǎng)老的發(fā)展制定了增長目標(biāo)，但互助性養(yǎng)老在實際落地過程中暴露出的一系列問題，有待進(jìn)一步完善。

首當(dāng)其沖的便是互助性養(yǎng)老所需資金的來源。鄭志剛表示，互助性養(yǎng)老為非營利服務(wù)，無法實現(xiàn)商業(yè)化運營，養(yǎng)老機構(gòu)缺乏動力去推行大規(guī)模的互助性服務(wù)。因此，未來如何建立穩(wěn)定、多元的籌資渠道，政府應(yīng)該在互助性養(yǎng)老上保持何種補貼力度，依舊需要進(jìn)一步探索。

在籌資上，《意見》提出鼓勵探索“政府補一點、集體出一點、家庭付一點、社會捐一點”的方式，支持互助性養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

其次，在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)監(jiān)管趨嚴(yán)的背景下，改造后的“農(nóng)村幸福院”適用的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)依舊等待進(jìn)一步明確。

安徽一家連鎖型養(yǎng)老機構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，近幾年，相關(guān)部門格外重視養(yǎng)老院的消防安全，即使是只有幾張床位的養(yǎng)老機構(gòu)，都需要在消防上做合規(guī)化改造，包括建設(shè)消防噴淋系統(tǒng)、消防水箱、防火門等。“在這樣的背景下，農(nóng)村互助幸福院是否應(yīng)認(rèn)定為養(yǎng)老機構(gòu)就顯得至關(guān)重要。如果認(rèn)定為養(yǎng)老機構(gòu)，農(nóng)村互助幸福院就需要在民政部門備案且需滿足相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，那么改造成本就會驟增；如果不認(rèn)定為養(yǎng)老機構(gòu)，由哪個部門來監(jiān)管農(nóng)村互助幸福院的日常運行、發(fā)生安全事故由誰擔(dān)責(zé)則依舊需要進(jìn)一步明晰。”

第三則是互助性養(yǎng)老服務(wù)過程中的潛在風(fēng)險。如果選擇入住養(yǎng)老機構(gòu)，老人的相關(guān)護(hù)理風(fēng)險通常都由養(yǎng)老機構(gòu)兜底。鄭志剛表示，互助性養(yǎng)老基于自愿原則，一旦出現(xiàn)相關(guān)安全事故，老人間、老人與志愿者之間的信任可能就會面臨挑戰(zhàn)。“未來如果要全面推開互助性養(yǎng)老，除了設(shè)立發(fā)展目標(biāo)，相關(guān)服務(wù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)依舊需要進(jìn)一步完善。”

（作者 田進(jìn)）

免責(zé)聲明：本文觀點僅代表作者本人，供參考、交流，不構(gòu)成任何建議。

田進(jìn)

大國資新聞部記者 關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)以及人社部相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策。擅長細(xì)節(jié)深度寫作。