從邊疆先聲到國家立法——一部國家大法背后的云南故事

十四屆全國人大四次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂開幕，云南代表團(tuán)各族代

從邊疆省份的生動(dòng)實(shí)踐，到國家層面的莊嚴(yán)立法；從基層治理的樸素智慧，到全體國民的共同遵循。今年3月12日，十四屆全國人大四次會(huì)議表決通過《中華人民共和國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法》（以下簡稱“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法”），將于7月1日起施行。在這部為中華民族共同體建設(shè)夯基固本的法律背后，地處祖國西南邊陲、擁有25個(gè)世居少數(shù)民族的云南，不僅是“實(shí)踐場(chǎng)”，而且是“智囊團(tuán)”。從孕育全國首部地方民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法規(guī)，到領(lǐng)銜提出國家立法議案，云南把邊疆各族群眾的真實(shí)期盼與基層治理智慧，深深融入國家法治的宏偉藍(lán)圖之中。

率先破題：開創(chuàng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步地方立法先河

云南是我國世居少數(shù)民族最多的省份，各民族世代混居交融，少數(shù)民族人口占全省總?cè)丝诘娜种唬吘尘€長達(dá)4060公里。特殊的省情，讓云南始終把民族團(tuán)結(jié)視為發(fā)展之基、穩(wěn)定之要、民心之本。

在國家統(tǒng)一立法之前，民族團(tuán)結(jié)工作長期依靠政策引導(dǎo)、行政推動(dòng)與基層自治。如何把民族團(tuán)結(jié)從一句口號(hào)、一項(xiàng)要求，變成有約束、可執(zhí)行、能保障的法律制度，是全國民族地區(qū)共同面對(duì)的課題。而最先交出答卷的，正是云南。

故事的起點(diǎn)，在迪慶藏族自治州。

2010年，云南省人大常委會(huì)指導(dǎo)迪慶州人大常委會(huì)出臺(tái)《云南省迪慶藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》。誰也沒想到，這次在雪域高原上的立法嘗試，成為日后一場(chǎng)全國性法治實(shí)踐的序章。

這不是一部普通的地方立法，而是全國首部專門針對(duì)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步制定的法規(guī)。它第一次以民族自治地方單行條例的形式明確了權(quán)利與責(zé)任、規(guī)范與邊界，把“各民族一律平等”“維護(hù)民族團(tuán)結(jié)”轉(zhuǎn)化為具體條文，為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

這一步“先行先試”迅速在全國產(chǎn)生連鎖效應(yīng)。貴州、新疆等省區(qū)先后參照迪慶模式，制定省級(jí)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例。到國家立法啟動(dòng)前，全國已有20多個(gè)省份出臺(tái)同類法規(guī)，形成自下而上的立法探索實(shí)踐。

迪慶經(jīng)驗(yàn)沒有讓云南停下腳步。時(shí)間來到2018年，云南省人大常委會(huì)制定《云南省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)條例》。這是云南省人民代表大會(huì)通過的第一件實(shí)體性法規(guī)，也是全國第一件寫入“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的法規(guī)。云南以法治之力強(qiáng)化保障，確保習(xí)近平總書記“希望云南努力成為我國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)”的殷殷囑托落地生根。

“這個(gè)條例對(duì)把民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)建設(shè)全面納入法治軌道，推進(jìn)民族工作法治化具有重要意義。”全程參與條例起草工作的云南省人大民族委民族立法處副處長張愛磊回憶說。條例緊扣云南實(shí)際，把文化交融、基層治理、糾紛化解、權(quán)益保障等內(nèi)容系統(tǒng)納入，條文務(wù)實(shí)、可操作性強(qiáng)，正確把握了共同性和差異性的關(guān)系，為國家層面的立法提供了有益借鑒。

從迪慶到全省，從地方探索到全國示范，云南用近10年時(shí)間，把民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作制度化、法治化，把邊疆治理的“土辦法”升級(jí)為“法治范式”，為國家立法積累了最扎實(shí)、最接地氣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

主動(dòng)發(fā)聲：云南提出的28條意見多數(shù)被采納

2022年全國兩會(huì)期間，云南代表團(tuán)向全國人大常委會(huì)提交議案，建議制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法。這份由張愛磊牽頭起草的議案，邏輯清晰、內(nèi)容扎實(shí)，從現(xiàn)實(shí)必要性、制度可行性，到框架設(shè)計(jì)、重點(diǎn)條款，完整呈現(xiàn)了國家立法的路徑圖，引起全國人大常委會(huì)高度重視。在全國人大常委會(huì)民族委、法工委對(duì)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法（草案）進(jìn)行一審二審的過程中，云南省人大常委會(huì)先后提出28條意見，多數(shù)被采納。

“我們提出，總則中要有一條規(guī)定，明確一切國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，都要有維護(hù)國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)的職責(zé)和義務(wù)。因?yàn)椋褡鍒F(tuán)結(jié)是國家最重要、最根本的利益，也就是說人人有責(zé)，一個(gè)主體都不能少。要壓實(shí)民族團(tuán)結(jié)的法律責(zé)任，就不能只提公民，還要提到一切國家機(jī)關(guān)武裝力量、各政黨、各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)單位。”最后張愛磊發(fā)現(xiàn)，這個(gè)在法條正文中并沒有出現(xiàn)的意見，被寫進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法的序言里。

“這充分說明，我省長期深耕民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步各項(xiàng)工作、扎實(shí)開展基層探索與地方實(shí)踐成效顯著。”張愛磊驕傲地說。

在平時(shí)的調(diào)研走訪中，張愛磊發(fā)現(xiàn)，云南很多少數(shù)民族聚居區(qū)，在公共設(shè)施建設(shè)方面，極具少數(shù)民族的特色，但這是否符合“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”的要求，張愛磊一直在思考。“我們的文化要展示中華文化符號(hào)和中華民族形象，但中華文化符號(hào)肯定不是哪一個(gè)民族就能代表的。”張愛磊把這一思考寫進(jìn)提交全國人大常委會(huì)的意見中。

后來，這個(gè)意見不僅被采納，而且被進(jìn)一步提煉，成為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法第十四條：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持在公共設(shè)施、規(guī)劃及建筑設(shè)計(jì)、景區(qū)展陳、地名命名和公眾活動(dòng)等方面，表現(xiàn)和展示中華文化符號(hào)和中華民族形象。

從“提出立法”到“完善條文”，云南不做旁觀者，而是全程深度參與，把邊疆的痛點(diǎn)、基層的難點(diǎn)、群眾的盼點(diǎn)，精準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為法律語言，讓這部國家法律更貼近民族地區(qū)實(shí)際、更符合基層治理需求。

民意匯聚：全過程人民民主彰顯立法溫度

民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法的制定，是全過程人民民主在民族立法領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐，云南基層群眾、青年學(xué)子、法治工作者的聲音，共同匯聚成國家立法的民意洪流。

2025年，民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法（草案）公開征求意見期間，云南大學(xué)法學(xué)院兩名學(xué)生在普洱民族團(tuán)結(jié)誓詞碑調(diào)研后，手寫建言信寄往全國人大常委會(huì)法工委，建議賦予有立法權(quán)的自治地方人大結(jié)合實(shí)際制定地方性法規(guī)的權(quán)力，讓地方經(jīng)驗(yàn)更好轉(zhuǎn)化為國家制度。這一建議被采納，轉(zhuǎn)化為該法第六十四條：省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的地方性法規(guī)。由此構(gòu)建“國家法律+地方性法規(guī)”的民族團(tuán)結(jié)法治體系，為各地精準(zhǔn)實(shí)施法律提供制度空間。

從邊疆法官到青年學(xué)子，從基層干部到普通群眾，云南各族群眾以不同方式參與國家立法，讓法律充分體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造，彰顯了全過程人民民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

實(shí)踐筑基：司法之力澆開民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步之花

法律的生命力不在條文，而在實(shí)踐。云南省法院長期扎根民族地區(qū)，用一樁樁案件、一次次調(diào)解、一場(chǎng)場(chǎng)普法，把“法治護(hù)航民族團(tuán)結(jié)”落到實(shí)處。

云南省高級(jí)人民法院院長張宏偉多次表示，在云南，不謀民族工作就不足以謀全局。司法不僅是斷案，更是凝聚人心、促進(jìn)交融的工作。

張宏偉講過一個(gè)細(xì)節(jié)。不久前，他去獨(dú)龍江人民法庭，獨(dú)龍江住著5000多名獨(dú)龍族群眾，獨(dú)龍族是我國人口最少的民族之一。這個(gè)法庭已經(jīng)很多年沒有判決過一個(gè)案子了。這不是因?yàn)闆]事可做，而是干警們把矛盾糾紛化解在萌芽，沒有矛盾糾紛發(fā)生就開展法治宣傳，平時(shí)還參與守邊護(hù)邊、防災(zāi)減災(zāi)、服務(wù)群眾等工作。國徽背在肩上，卷宗帶在身旁，翻山越嶺地去，和風(fēng)細(xì)雨地回。

張宏偉說：“法治不因偏遠(yuǎn)而缺位，法官不因案件少甚至無訴訟案件而不顧。”

在大理，喜洲法庭有“金花”調(diào)解員，白族姑娘穿著民族服裝，和法官一起入戶走訪。在麗江，石鼓法庭的巡回審判被群眾叫作“流動(dòng)法庭”。在德宏，法官走進(jìn)村寨，講“德昂酸茶”品牌的知識(shí)產(chǎn)權(quán)怎么保護(hù)。在維西，法官到老鄉(xiāng)家里走訪，坐的是板凳，喝的是烤茶，聊的是法理人情。

還有鮑衛(wèi)忠。這位被追授為“時(shí)代楷模”的佤族法官，為了一個(gè)1900元的案子，在山路上往返幾十公里，數(shù)次到當(dāng)事人家里做工作。有人問他值不值，他沒回答這個(gè)問題，只是繼續(xù)走、繼續(xù)做，直到生命最后一刻。

“法治的權(quán)威不僅來自強(qiáng)制力，更來自群眾在具體參與中建立起的認(rèn)同感。”張宏偉說。

這些來自一線的實(shí)踐，不是抽象的口號(hào)，而是可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，直接支撐法律中司法保障、基層治理、糾紛化解、公共服務(wù)等制度設(shè)計(jì)，讓法律條文有溫度、可落地、見實(shí)效。

從地方先行先試到國家法典落地，云南既是民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法治建設(shè)的探索者，也是踐行者，更是受益者。民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法的頒布，與普洱民族團(tuán)結(jié)誓詞碑“一心一德、團(tuán)結(jié)到底”的誓言一脈相承，為云南建設(shè)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)提供最權(quán)威、最系統(tǒng)的法治保障。

當(dāng)前，云南正把立法貢獻(xiàn)轉(zhuǎn)化為治理效能：推動(dòng)法律精神貫穿立法、執(zhí)法、司法、普法全鏈條；完善配套法規(guī)，構(gòu)建上下銜接的法治體系；把巡回審判、特色調(diào)解、邊境司法服務(wù)等成熟做法制度化；持續(xù)開展普法宣傳，讓法律走進(jìn)村寨、走進(jìn)家庭、走進(jìn)群眾心中。

云南以先行一步的勇氣、扎根基層的實(shí)干、服務(wù)全局的擔(dān)當(dāng)，為民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法貢獻(xiàn)了實(shí)踐智慧、制度方案與基層樣本。這部法律的頒布，不是終點(diǎn)，而是新的起點(diǎn)。(吳怡 姜燕萍)

（來源：《人民代表報(bào)》）