上海“都市農(nóng)業(yè)”30年：政策內(nèi)涵與發(fā)展重點

2026上海國際花卉節(jié)于4月18日至5月10日舉行，其中奉賢分會場的“生菜花海”成為焦點之一。與普通賞花不同，這一“菜田花海”賞景結(jié)束，游客們還能將生菜打包回家品嘗。這也少見地為上海的“魔都”/大都市形象，增添了一點別樣的鄉(xiāng)村風味。

近十年來，上海的都市農(nóng)業(yè)進步很大。“生菜花海”正是種業(yè)突破、科技應用，且與文旅結(jié)合的一次探索。鄉(xiāng)村旅游亮眼。據(jù)報道，2026年一季度，全國鄉(xiāng)村旅游接待總?cè)舜螢?.93億人次，同比增長12.2%。

2026上海花卉節(jié)奉賢分會場“生菜花海”。文匯報 圖

上海1996年首提“都市型農(nóng)業(yè)”，2015年復又提“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”并持續(xù)發(fā)力。“都市農(nóng)業(yè)”從何而來？相關(guān)政策的脈絡和趨勢是怎樣的？上海發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重點是什么，政策組合有哪些？澎湃研究所研究員通過整理分析材料，訪談相關(guān)專家和企業(yè)機構(gòu)試做解答。

都市農(nóng)業(yè)兼具經(jīng)濟生產(chǎn)功能與社會文化功能

“都市農(nóng)業(yè)”（Urban Agriculture）在國際上使用多年，并為不少國家所應用。

日本是出現(xiàn)都市農(nóng)業(yè)最早的國家之一。“都市農(nóng)業(yè)”一詞最早出現(xiàn)在1930年日本的雜志上，作為學術(shù)名詞，“都市農(nóng)業(yè)”在日本最早是由學者青鹿四郎于1935年正式提出并闡釋：“所謂的都市農(nóng)業(yè)，是指分布在都市工商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)等區(qū)域內(nèi)，或者是分布在都市外圍的特殊形態(tài)的農(nóng)業(yè)。即在這些區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)組織依附于都市經(jīng)濟，直接受都市經(jīng)濟勢力的影響。”

這點出都市農(nóng)業(yè)有三個核心特征，即存在于都市內(nèi)部，或都市外圍；都市農(nóng)業(yè)是特殊形態(tài)的、集約化生產(chǎn)程度較高的農(nóng)業(yè)；其農(nóng)業(yè)組織在經(jīng)濟上依附于都市經(jīng)濟。

在德國，都市農(nóng)業(yè)的典型表現(xiàn)是市民農(nóng)園，即由政府或農(nóng)民將位于都市或近郊的農(nóng)地出租給城市居民以種植花草、蔬菜、果樹或經(jīng)營家庭農(nóng)藝。19世紀后半葉，德國正式建立市民農(nóng)園體制，主旨是讓住在狹窄公寓的都市居民能夠有足夠且營養(yǎng)的食物供應，并以建立健康社會。1919年，德國制定了《市民農(nóng)園法》，確立了市民農(nóng)園模式。

二戰(zhàn)期間及戰(zhàn)后，在食物匱乏的情形下，德國市民農(nóng)園曾經(jīng)發(fā)揮過供應蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品的功能。不過，現(xiàn)今已轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)耕作體驗與休閑，而非生產(chǎn)經(jīng)營。

美國是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、物流等社會服務體系最健全的國家之一。其都市農(nóng)業(yè)（Urban agriculture），在歷史上主要出現(xiàn)于戰(zhàn)爭或蕭條造成的食品短期時期和地區(qū)，特別是在美國食品工業(yè)化體系尚未成熟化之前。1960年代至今，美國都市農(nóng)業(yè)（特別是城市內(nèi)的農(nóng)藝），多與移民權(quán)益、社區(qū)參與、自然和環(huán)保運動等社會和生態(tài)因素有關(guān)。

可見，都市農(nóng)業(yè)的價值，既有生產(chǎn)、經(jīng)濟功能（向都市居民供應食品），又有生態(tài)、社會及文化功能（提高市民生活質(zhì)量和社會健康、公平）。在現(xiàn)代經(jīng)濟較發(fā)達的社會，日常時期，都市農(nóng)業(yè)多以生態(tài)、社會及文化功能為主，但在特殊時期（如戰(zhàn)爭或食品安全受威脅），亦承擔食品供應功能。

近10年上海都市農(nóng)業(yè)政策力度持續(xù)增強

上海是中國第一個提出發(fā)展“都市農(nóng)業(yè)”的城市。1996年發(fā)布的“九五”規(guī)劃中，上海提出“探索發(fā)展都市型農(nóng)業(yè)”，即“具有生態(tài)平衡、觀光休閑、科技示范、出口創(chuàng)匯等多種功能”，并建成“集約化、規(guī)模化、現(xiàn)代化的先進農(nóng)業(yè)示范點”。

2012年農(nóng)業(yè)部出臺《關(guān)于加快發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的意見》，“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”首次進入國家文件。其提出“鼓勵大中城市郊區(qū)率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的部署，充分發(fā)揮都市農(nóng)業(yè)應急保障功能”；除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化之外，還要求“積極發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)”等。

2013年至今，中央每年有關(guān)“三農(nóng)”的“一號文件”，雖未直接出現(xiàn)“都市農(nóng)業(yè)/都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，但大都包含相關(guān)實質(zhì)性內(nèi)容。早在2013年，中央“一號文件”就提出發(fā)展“鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)”；2014年“一號文件”提及發(fā)展“設施農(nóng)業(yè)”。

2018年，即2017年黨的十九大報告首次提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的次年，中央“一號文件”（《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》）提及“構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系”，支持“休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游”“設施農(nóng)業(yè)”，“大力發(fā)展文化、科技、旅游、生態(tài)等鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)”等。及至2026年，這些內(nèi)容均被不斷倡導。

據(jù)可查資料，上海在1996年首次提出“都市型農(nóng)業(yè)”之后，于2015年左右開始重提都市農(nóng)業(yè)，延續(xù)至今，并發(fā)展出“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”“都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)”政策概念，支持力度持續(xù)加強。

2015年上海發(fā)布《關(guān)于貫徹<國務院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見>的實施意見》，首次提出要發(fā)展上海“都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，并將這一道路定義為“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”。同年，上海市農(nóng)委發(fā)布了《上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項項目和資金管理辦法》，啟動對都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目的直接政策支持，相關(guān)規(guī)定執(zhí)行至今。

2024年《上海市現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)專項規(guī)劃（2024—2035年）》及相關(guān)行動方案公布，加大了對設施農(nóng)業(yè)的政策支持。其“高質(zhì)量新增”重點發(fā)展片區(qū) 3.69 萬畝；在建設投入上，“政府投入支持比例最高可達80%”。據(jù)澎湃研究所研究員所調(diào)研的3家設施農(nóng)業(yè)相關(guān)企業(yè)均稱，該政策舉措對業(yè)內(nèi)的支持力度很大，且優(yōu)于全國其他地區(qū)。

2025年，上海發(fā)布《關(guān)于促進我市農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合 加快培育鄉(xiāng)村消費新場景的若干措施》，鼓勵發(fā)展農(nóng)村物流、鄉(xiāng)村旅游、休閑、文化體育消費、民宿和餐飲等。被視為又一重要的政策信號。

據(jù)受訪專家透露，當下一份涉及上海都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)頂層設計的文件——《上海市促進都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展若干規(guī)定（草案）》正在征詢意見中，有望不日公布。這也表明了都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為上海農(nóng)業(yè)農(nóng)場發(fā)展的明確定位和方向。

上海都市農(nóng)業(yè)重點——設施農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)

上海是國內(nèi)第一個提出“都市農(nóng)業(yè)”的城市，是“多年的發(fā)展實踐表明，最有基礎和條件發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的城市，也是近年大力發(fā)展都市農(nóng)業(yè)的城市之一。

承繼上述都市農(nóng)業(yè)的三個基本特點（位置在都市及其周邊，形態(tài)特殊且集約化，依附于都市），澎湃研究所研究員根據(jù)近年政策文本，進一步將上海的都市農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵歸納為：

一是集約、高效。上海農(nóng)業(yè)體量小，“不追求量而是注重質(zhì)”。應充分利用上海城市富有的科技力量（包括人才、院校、產(chǎn)業(yè)資源等），通過機械化、數(shù)字化、智能化等新興技術(shù)賦能農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和高質(zhì)量發(fā)展。這不僅有助于保障城市食品安全，“確保一定的自給率”，還能為全國其他城市做科技創(chuàng)新探索。

二是集成、融合。這指“在功能上具有經(jīng)濟、生態(tài)、服務等集成功能”，特別是推動“農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”，創(chuàng)新農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。上海是典型城鄉(xiāng)緊密型城市，特別是隨著市民消費需求的拓展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村不僅可為其供給傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品，還能利用其獨特生態(tài)創(chuàng)新場景、服務，為市民供給基于農(nóng)業(yè)的精神產(chǎn)品。

也就是說，區(qū)別于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，上海都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可有兩個維度的不同或創(chuàng)新：一是在農(nóng)業(yè)相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)上，二是在農(nóng)業(yè)+相關(guān)的模式業(yè)態(tài)上。這也能對應前述都市農(nóng)業(yè)的兩大功能，即滿足食品安全的生產(chǎn)、經(jīng)濟功能，和生態(tài)、社會及文化功能。

據(jù)此，也可看出，上海發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主要著重在兩個領(lǐng)域：

一是設施農(nóng)業(yè)和科技農(nóng)業(yè)。

“設施農(nóng)業(yè)”指在環(huán)境相對可控的條件下，采用工程技術(shù)手段，進行動植物高效生產(chǎn)。

2025年，中央“一號文件”首次明確“加強蔬菜應急保供基地建設，實施大中城市周邊現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)更新工程”。這意味著，“現(xiàn)代設施農(nóng)業(yè)”成為官方認可的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)核心形態(tài)之一。2026年3月，上海落實中央“一號文件”的《實施意見》，提及“都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)”工作，主要涉及的也是設施農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代耕種制度改革等。

在一些語境中，都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在狹義上主要就是指設施農(nóng)業(yè)，強調(diào)的是與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在技術(shù)、模式上不同的。

二是鄉(xiāng)村休閑、旅游、文化農(nóng)業(yè)。

無論是2016年《上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項立項指南》，還是2023年《上海市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設項目和資金管理細則》，“休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游”都是其支持對象——也就是說，官方認為上海都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)包括“休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游”。

按學者的觀點，中國都市農(nóng)業(yè)包括城市內(nèi)部服務農(nóng)業(yè)、近郊休閑農(nóng)業(yè)、城市遠郊農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和生態(tài)保護功能區(qū)。休閑農(nóng)業(yè)當然也屬于都市農(nóng)業(yè)。國際上，德國的市民農(nóng)園等也是典型的休閑農(nóng)業(yè)。學者還提醒，“避免將高科技視為都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的共性特征”，這會“縮窄了都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的范圍”。

事實上，城市空間中的家庭農(nóng)業(yè)（如陽臺菜園）、樓宇農(nóng)業(yè)（如屋頂農(nóng)場）也應屬于都市農(nóng)業(yè)的范疇，當代美國的都市農(nóng)業(yè)多指此類。不過由于這類形式在國內(nèi)（包括上海）非常小眾，也未被官方政策涵括，本文暫不論及。

都市農(nóng)業(yè)發(fā)展得益于多方位政策支持

上海都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)近年取得了長足進展，科技裝備水平全國領(lǐng)先，鄉(xiāng)村旅游不時破圈，部分領(lǐng)域已從“保供穩(wěn)盤”邁向“提質(zhì)增效”。在集體經(jīng)濟體制不變，土地空間極其有限，且規(guī)劃趨于嚴格、規(guī)范的背景下，這些進展并非易事。除了都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策、設施農(nóng)業(yè)政策、休閑農(nóng)業(yè)政策的直接支持外，還有賴于其他一些關(guān)聯(lián)領(lǐng)域的政策助力：

一是新質(zhì)生產(chǎn)力戰(zhàn)略下的科創(chuàng)支持政策。

約近十年來，科創(chuàng)領(lǐng)域成為經(jīng)濟領(lǐng)域風頭無二的寵兒。2015年，國務院發(fā)布《中國制造2025》，正式提出“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”。2024年，黨的二十屆三中全會正式提出“新質(zhì)生產(chǎn)力”，將科創(chuàng)熱潮又推向新的高峰。在此背景下，科創(chuàng)企業(yè)較容易得到政策補貼或受產(chǎn)業(yè)資本青睞。

受鼓勵的科創(chuàng)領(lǐng)域包括農(nóng)業(yè)科技。如最普及的“高新技術(shù)企業(yè)”認定覆蓋“農(nóng)業(yè)生物技術(shù)”，而“專精特新中小企業(yè)”認定也包括“農(nóng)業(yè)裝備、農(nóng)業(yè)科技”。澎湃研究所研究員所調(diào)研的農(nóng)業(yè)企業(yè)，就有獲評“高新技術(shù)企業(yè)”的。社會總體的科創(chuàng)氛圍大大提振了農(nóng)業(yè)科技。

二是“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略下的鄉(xiāng)村建設投入。

2014年，上海在新農(nóng)村建設經(jīng)驗基礎上啟動村莊改造，明確到2022年建成200個左右的市級美麗鄉(xiāng)村示范村；截至目前已建成339個美麗鄉(xiāng)村示范村。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，上海自2018年開始，已建成164個鄉(xiāng)村振興示范村。2024年，上海開始啟動首批“五好兩宜”和美鄉(xiāng)村片區(qū)建設。同年，“滬派江南”風貌帶也開始動工。

既有在國家統(tǒng)一部署和倡導下推進的（鄉(xiāng)村振興示范村、和美鄉(xiāng)村），也有的上海地方層面自主提出的（美麗鄉(xiāng)村示范村、“滬派江南”）。這些鄉(xiāng)村建設項目改善了鄉(xiāng)村基礎設施，特別有助于當?shù)匦蓍e農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。

三是經(jīng)濟下行下的消費提振舉措。

當前中國經(jīng)濟需求不足，消費不振，消費降級和下沉是表現(xiàn)之一。澎湃研究所研究員了解到，一家休閑農(nóng)業(yè)企業(yè)，近年把設在商場的農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖體驗場關(guān)閉，遷回農(nóng)場，就是因為感受到城市消費力的下降。加之城市居民復歸自然的需求，這些消費趨勢成為鄉(xiāng)村旅游時興的背景。

同時，上海跨部門聯(lián)動的消費提振舉措也助力鄉(xiāng)村旅游火了一把。2025年開始，上海動員文化、旅游、商業(yè)、體育和展覽五大消費產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，以提振消費，甚至還輔以惠企政策（如《上海市商務高質(zhì)量發(fā)展專項資金文旅商體展聯(lián)動項目》）。難能可貴的是，在一些涉農(nóng)區(qū)，農(nóng)業(yè)也被納入，形成“農(nóng)文旅商體展”發(fā)展之勢。2026年3月，55條春季鄉(xiāng)村游線路發(fā)布。據(jù)受訪專家介紹，這不僅是“上海首次以美麗鄉(xiāng)村為底板，以‘農(nóng)文商旅體展’六業(yè)融合為核心，系統(tǒng)性策劃的”，文旅宣傳第一次涵括了鄉(xiāng)村；也是首次市里引導各個區(qū)，把原來散的資源集中在一起，統(tǒng)一打造鄉(xiāng)村旅游IP。這些是上海鄉(xiāng)村第一次被正式、系統(tǒng)推介，同時也是十年來鄉(xiāng)村建設、都市農(nóng)業(yè)成長積蓄的成果呈現(xiàn)。

------------------

城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環(huán)境、習俗風氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應公眾關(guān)切，探討城市議題。

[1]俞菊生，1998，《“都市農(nóng)業(yè)”一詞的由來和定義初探——日本都市農(nóng)業(yè)理論考》，《上海農(nóng)業(yè)學報》14卷。

[2]范子文，1998，《德國的市民農(nóng)園》，《世界農(nóng)業(yè)》第7期。