《以利為利》中西方財政體系有哪些不同？我們為啥會走向土地財政

以利為利 1：我們的財政體系有哪些不同？

各位書友大家好，歡迎繼續做客老齊的讀書圈，之前我們講過一本關于財政的書，叫做置身事內，講的就是中央和地方政府的關系，以及各級財政是如何運轉的。今天我們再找來一本同樣題材的書， 叫做以利為利，講的是財政關系與地方政府行為。作者是周飛舟，北京大學社會學系主任。在這本書里，他介紹了央地關系的變化， 包括分稅制之前，分稅制之后，轉移支付的體系，還重點講到了土地財政問題。了解了央地關系，我們才能更好的理解政策，更好的理解改革。以及更好的理解，中國未來會向哪里去的問題。

在改革開放前，其實是高度集中的局面，而改革開放后，形成了財政分權的初步格局，在地方上實行了財政包干制，地方政府普遍形成了明確的利益主體意識，一方面放水養魚的目標下，大力招商引資，擴大稅源，另一方面積極與上級政府就財政分配的體制進行討價還價。所以財政分權，對于中國經濟增長的影響是巨大的，這其實才是改革開放的重大核心。地方政府利用市場轉型當中的各種雙軌制，能夠用政策和行政力量，有效的推動經濟增長。并展開了地方區域之間的競爭。

中國的財政分權下的地方競爭，跟美國的財政聯邦制下的政府行為，非常不同，在咱們這，地方政府的權限是十分有限的。主要是擁有財政收入的部分分配權，和財政支出的安排權，而中央可以通過改變財權分配體制的辦法來改變中央地方之間的財政分配格局。所以地方缺少決定稅種，稅基和稅率的權限。所以地方政府的收入，完全看中央想給你多少。而在支出方面，則負擔了大部分地方支出。也就是說地方上分的稅收少，卻支出多。而在事權上，更加不平衡，人事權，中央決定，但其他事情，地方來做。該干的事一件不少，但是錢卻大部分掌握在中央手里。而地方會想方設法的達到中央設定的目標，從而獲得人事上的晉升。

事實上，在改革開放的三十年里，我們最重要的一個目標就是經濟增長。那么地方政府看來，經濟增長既符合中央目標，又復合自身主體利益。所以只要中央采取積極的甚至激進的政策的時候，地方上都會加磅配合。比如當年的4萬億投資，結果地方層層加碼，最后全國上下搞出了25萬億的投資規模。但反過來，當中央開始限制經濟過熱，要求地方減產的時候，很多地方就并不愿意配合。比如著名的武安鋼鐵產能調查，一問三不知的馬科長事件。在當地鋼鐵是支柱產業，太多的人都指著鋼鐵就業，所以盡管中央三令五申，地方并不愿意削減產能。

在我們經濟不斷轉型升級的過程當中，也是國家和政府不斷放權讓利的過程，市場越來越多的配置資源，體制外的力量和資源，逐漸成長。但同時國家和政府的控制并沒有明顯減弱。許多重要的市場要素，比如資本，土地，勞動力分配的權利，仍然掌握在政府手中。這就使得體制外的力量雖然有所發展，但是卻呈現出碎片化的態勢，這些力量不但沒能成為制衡的力量，反而呈現出和政府力量逐漸融合與同化的趨勢。而那些不能融合的力量，則成了弱勢群體，比如農民，農民工，和企業改制中下崗的工人。在經濟快速的增長與轉型當中，貧富分化和社會不平等也同步增長。這話說得比較含蓄，但含義卻比價露骨，就是說這些年來腦子活，能夠利用政商關系的都發財了，而沒利用上的，都被邊緣化了。仔細想想，還真是這么回事，越是地方上的小城市，這種現象越是明顯，你們當地的那個最富的人，大概率跟當地政府都有千絲萬縷的聯系。而且以能夠找人辦事為榮。之所以這樣就是從上到下，每一級政府對下面的權利都很大。政府對你的扶持還是掠奪，結果完全不同。即便馬云和阿里這種有國際影響力的公司，也一樣，分分鐘就罰了你上百億。這么大的企業尚且如此，更別說那些當地的小企業了。所以只能委曲求全，選擇跟當地政府建立聯系。而我們的地方政府人事關系是上面任命的，美國則是當地人選出來的，所以在美國你得造福當地，得到當地人的支持。權力是受到選票制約的。而我們這里，權力只受到更大的權力的制約。所以我們的地方領導，只對上負責，不對下負責，而美國的地方官，剛好相反，他只對下負責，不對上負責。州長公開罵總統的事，時有發生。

特別是在94年分稅制之后，地方對中央財政的依賴大大加強。根據規定，增值稅75%歸中央，25%歸地方，所以地方政府，對培養當地企業這個事來說，熱情大幅下降。因為就算我養了再多的雞，下的蛋也拿不到多少。反而熱衷于大興土木，一個是可以提高當地政績，推高GDP，另外賣掉的土地出讓金收入，可是著實的會留在地方。所以地方上，對于培養企業不上心，但對于開發商越來越上心。天天就是想辦法幫助地產商，搞農民的土地，然后蓋房子。蓋開發區。

中國有五級政府，在財政關系上，每一級政府采取的是下管一級的制度，也就是說，中央管32個省，各省管333個地市，各地市管2862個縣，而各縣管37334個鄉鎮。而所謂的財政體制，其實就是錢和事兩條線，錢給的不夠，事太多，那么這級政府的財政就會出現赤字，沒能力提供公共服務。反過來，如果給的錢夠，事不多，那么當地的公共服務就會比較好。為了平衡全國的狀況，在財政上，我們也搞了轉移支付，簡單來說，就是從有錢的地方拿錢出來，補貼那些窮的地方。維持財權和事權的平衡?？梢岳斫鉃樨斦系慕俑粷?。比如某縣要建一所學校，自己拿不出這個錢，那么你承擔一部分，剩下的省市層面來協調。

當然上級政府對下級政府也有一定的激勵，以鼓勵他們實現財政收入連續和快速增長，通常手段就是包干制，也就是你就給我交這么多錢，剩下的你可以自己留著。這樣下級政府就會更有動力一些。

我們跟西方最大的不同之處就在于，一直實行的就是中央集權，分權更有利于地方之間的競爭，從而提高公共服務支出的效率，但也會帶來地區之間增長不平衡的問題。而集權的優勢就是統一調配資源，集中力量辦大事，但不利因素就是缺乏效率。比如現在我們地方上搞了很多的形象工程，這其實就是集權后的弊端，因為效率從來都不是衡量地方政府表現的首要指標，這些形象工程，讓上面表揚，才是政績。所以中國的央地關系，很復雜，我們還得從頭說起。

在改革開放之前，中國處于蘇聯式的計劃經濟體制當中，而地方政府就是中央計劃的堅定執行者。地方沒有太多的自由處置權。否則計劃就會出現混亂。而中央也在一管就死，一放就亂之間反復橫跳，因為之前說了，地方往往會在中央放權的時候，在地方上層層加碼，不斷地搞重復建設，導致經濟過熱。

1949年到改革開放這段時間，我們實行的是統收統支的財政體制，也就是地方政府將全部財政收入，都要上交中央，而中央全面安排地方政府支出。這個過程可以用三收兩放來形容，兩次放權分別是大躍進和66年動亂之前。先說1949年到1957年，新中國建立之后，百廢待興，這時候要平抑物價，要抗美援朝，還要南下剿匪。所以我們還是戰時經濟，也就是統收統支的制度。在1953年到1957年，第一個五年計劃時期，還得以加強。53年開始，新中國對于農業，手工業和資本主義工商業的社會主義改造，用5年時間迅速完成。56年，農村中，參加合作社的農戶比重達到了96.3%。已經加入合作化的手工業就業人員，占比達到91.7%，對資本主義工業也全面進行了改造。說白了就是充公了。全部工業當中，三分之二都是國營或者集體工業，三分之一表面上是公私合營。但其實也是全民所有制的國企了，原來的企業主已經沒有了經營權。私營商業只占0.1%的批發額度。所以私營經濟這個事，基本已經銷聲匿跡了。

1950年企業收入占財政收入的比重是13.4%，到了第一個五年計劃結束，比重上升到46.5%，剩下一半就是各項稅收收入。這個比例關系，一直維持到了1979年，都沒有太大的變化。

而稅收這邊主要是工商稅收，鹽稅，關稅和農牧稅，工商稅占比最大達到35%，當然，企業交完工商稅，剩下的利潤，也基本都要上交。所以交多少稅，其實已經意義不大，反正背著抱著一邊沉，都是國家的。明天我們繼續來看，這一時期的財政收入和稅收特點。

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