大規(guī)模拆遷卷土重來(lái)？多地更名的城市更新局，是個(gè)什么局？

近日，湖北省17個(gè)地市州的“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局”集體更名為“住房和城市更新局”，引發(fā)關(guān)注。

2023年底的中央金融工作會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議均提及，要加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造等“三大工程”。

今年430政治局會(huì)議又提出要“統(tǒng)籌研究消化存量房產(chǎn)和優(yōu)化增量住房的政策措施”。

5月31日，財(cái)政部發(fā)布《2024年城市更新行動(dòng)評(píng)審結(jié)果公示》，包括上海、南京、杭州、合肥、成都等15個(gè)城市在列，資金支持方向包括城市地下管網(wǎng)更新改造、城市污水管網(wǎng)全覆蓋樣板區(qū)建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、老舊片區(qū)更新改造四個(gè)方面。

房地產(chǎn)市場(chǎng)非常而敏感的時(shí)刻，住建局翻牌成城市更新局，這一話(huà)題立即引發(fā)了社會(huì)各界的各種聯(lián)想和猜測(cè)。

住建局更名為城市更新局，其中有何深意？

以更新取代建設(shè)，以城市取代城鄉(xiāng)，釋放出什么信號(hào)？

又要啟動(dòng)新一輪大規(guī)模拆遷了嗎？

01

廣州、深圳走在前列

湖北全省完成更名

國(guó)家層面，住建部曾經(jīng)過(guò)多次更名。

1979年中共中央批準(zhǔn)成立“國(guó)家城市建設(shè)總局”，1982年多個(gè)部門(mén)合并成立“城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部”，1988年改為“建設(shè)部”，2008年改為“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部”，并沿用至今。

此次多個(gè)城市將“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局”更名為“住房和城市更新局”，目前還停留在個(gè)別省份，而國(guó)家層面的部門(mén)仍是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。

在最近湖北省17個(gè)地市州住建局集體翻牌為城市更新局之前，有兩個(gè)特殊的城市已經(jīng)設(shè)立了城市更新局，一個(gè)是廣州，另一個(gè)是深圳。

但這兩個(gè)城市的住建局仍存在，只是單獨(dú)設(shè)立了一個(gè)城市更新局。

這是兩個(gè)特殊的城市，眾所周知，廣州和深圳的城市更新任務(wù)和體量在全國(guó)各城市中是最大的。

廣州自2009年啟動(dòng)“三舊”（舊城、舊廠、舊村）改造時(shí)，曾面臨就項(xiàng)目論項(xiàng)目、整體統(tǒng)籌不足等諸多問(wèn)題。在此背景下，2015年2月，廣州在原市“三舊”改造工作辦公室基礎(chǔ)上成立了城市更新局，成為全國(guó)首個(gè)市級(jí)城市更新工作的承接機(jī)構(gòu)。

2019年1月，《深圳市機(jī)構(gòu)改革方案》發(fā)布，原深圳市城市更新局、土地整備局二者合并為深圳市城市更新和土地整備局，歸屬市規(guī)劃和自然資源局領(lǐng)導(dǎo)和管理。2024年4月，深圳市用“城市更新局”發(fā)文，第一篇文章是《深圳市城市更新局主要職能》。

02

城市更新局的職責(zé)是什么？

我們不妨先來(lái)看一看，此前深圳發(fā)布的城市更新局主要職能：

不難看出，無(wú)論是擬訂城市更新戰(zhàn)略，還是組織協(xié)調(diào)全市城市體檢、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，所有的職能都圍繞著“城市更新”這一主題。

6月18日，湖北省召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議研究推進(jìn)城市更新工作，要把危舊房改造作為推進(jìn)城市更新的核心內(nèi)容。

探索以市場(chǎng)化方式推進(jìn)危舊房改造的新模式，著力解決城鎮(zhèn)危舊房“不安全、不成套、不配套、不完善”等突出問(wèn)題。

武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院院長(zhǎng)李志剛對(duì)這“四不”進(jìn)行了解讀：

不安全，超過(guò)建筑年限的老舊建筑因結(jié)構(gòu)老化、年久失修或建筑材料及施工質(zhì)量問(wèn)題都存在巨大的安全隱患，是“四不”中首先要解決的問(wèn)題；

不成套，戶(hù)型設(shè)計(jì)不合理、采光通風(fēng)不足、戶(hù)型面積狹小、衛(wèi)生設(shè)施配置不足等問(wèn)題突出，既有建設(shè)上追求規(guī)模和速度的原因，也有部分設(shè)計(jì)上不夠精細(xì)及欠缺考慮的問(wèn)題；

不配套，部分城市社區(qū)的設(shè)施配套如基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)存在短板，與當(dāng)下倡導(dǎo)的完整社區(qū)和15分鐘生活圈仍有較大差距；

不完善，是老舊建筑普遍面臨的問(wèn)題，電梯設(shè)施缺乏、綠化、休閑環(huán)境跟不上居民需求，影響居民的生活體驗(yàn)。

城鎮(zhèn)危舊房改造，或是接下來(lái)湖北省各城市完成更名的住房和城市更新局的重點(diǎn)推進(jìn)任務(wù)。

以湖北省武漢市為例，完成更名后，武漢城市更新局發(fā)布了主要職責(zé)，包括貫徹執(zhí)行關(guān)于住房保障、房地產(chǎn)市場(chǎng)、房屋管理、物業(yè)管理及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市更新等領(lǐng)域的法律法規(guī)；負(fù)責(zé)保障性住房監(jiān)督管理；負(fù)責(zé)規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展秩序；負(fù)責(zé)統(tǒng)籌城市更新工作等等。

03

釋放什么信號(hào)？

大規(guī)模拆遷重來(lái)？

一個(gè)省單獨(dú)將某一個(gè)政府行政管理部門(mén)全面更名，這是一件比較罕見(jiàn)的事情。

全面更名到底意味著什么？

正值房地產(chǎn)市場(chǎng)的敏感時(shí)刻、非常時(shí)刻，格外引人關(guān)注。

眾多輿論將這一現(xiàn)象指向?yàn)椋驅(qū)⒂瓉?lái)新一輪大規(guī)模的城市更新的信號(hào)。

但這一事件又有很多令人不解之處。

1、原來(lái)的住建局職能定位主要是房地產(chǎn)市場(chǎng)管理、住房保障等。更名后，會(huì)變成以城市更新為主要功能嗎？

城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括道路橋梁和管線(xiàn)等，通常是由城市的另外一個(gè)部門(mén)即城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)的。

從廣義上來(lái)說(shuō)，城市更新仍應(yīng)該屬于城市建設(shè)的一部分。那么，城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)和城市更新局在很多功能上會(huì)發(fā)生重疊。

當(dāng)然可能有人會(huì)說(shuō)，建設(shè)歸建設(shè)，更新歸更新。

2、房地產(chǎn)市場(chǎng)是不是真的已經(jīng)進(jìn)入了以城市更新為主要形式的歷史階段？

有人認(rèn)為，房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)從增量開(kāi)發(fā)為主，進(jìn)入到了存量維護(hù)為主的階段。

但就目前的形勢(shì)來(lái)說(shuō)，房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨的最緊迫的任務(wù)仍然是去庫(kù)存和化解風(fēng)險(xiǎn)，特別是防止風(fēng)險(xiǎn)向銀行和地方財(cái)政傳導(dǎo)。

3、城市更新的體量能替代原來(lái)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)嗎？

重慶市原市長(zhǎng)黃奇帆曾算過(guò)一筆賬：中國(guó)已經(jīng)建成并使用的住房面積超過(guò)500億平方米（黃沒(méi)說(shuō)清數(shù)據(jù)的來(lái)歷，姑且認(rèn)可），如果以50年折舊期計(jì)算，即每年產(chǎn)生10億平方米的換房需求，再加上2億平方米其他需求，12億平方米住房交易量應(yīng)該是底線(xiàn)。

于是也有人推算出，12億平方米將對(duì)應(yīng)12萬(wàn)億元的城市更新GDP。

這種算法混淆了重要概念。

房地產(chǎn)市場(chǎng)從一級(jí)市場(chǎng)的土地開(kāi)發(fā)和出讓，到二級(jí)市場(chǎng)的商品房開(kāi)發(fā)，再到三級(jí)市場(chǎng)的存量二手房，帶動(dòng)了建筑材料、建筑設(shè)計(jì)、建筑施工、金融服務(wù)、中介服務(wù)、裝飾材料和工程、家電家具等50多個(gè)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)。

以2021年全國(guó)商品房銷(xiāo)售額為例，達(dá)到了18萬(wàn)億元，但其實(shí)置于整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條中遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)字，還存在巨大的乘數(shù)效應(yīng)。

但城市更新不同，多數(shù)是修修補(bǔ)補(bǔ)，哪怕是原拆原建，也僅僅是在原來(lái)的土地上重復(fù)進(jìn)行了一次建筑安裝。

以杭州自主更新的浙工新村小區(qū)為例，原拆原建部分業(yè)主只需要出1350元/平方米的建安成本費(fèi)，超出面積的部分（也不可能有大規(guī)模的擴(kuò)面），也僅僅是約3.5萬(wàn)元/平方米的價(jià)格。

即使每年產(chǎn)生12億平方米的更新需求，也絕無(wú)可能拉動(dòng)12萬(wàn)億元的產(chǎn)值，產(chǎn)業(yè)鏈條和資金的乘數(shù)效應(yīng)與新建商品房的開(kāi)發(fā)，根本無(wú)法比擬。

將城市更新與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)等替代的經(jīng)濟(jì)邏輯，是天真和荒唐的。

況且城市更新的難度和復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，推進(jìn)效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。

4、2016年大規(guī)模的貨幣化安置棚改，是由政府投入了大量的拆遷安置資金。而現(xiàn)在所處的城市化歷史階段，與2016年已經(jīng)有天壤之別。

市場(chǎng)需求、人們的購(gòu)買(mǎi)力和購(gòu)買(mǎi)欲望，特別是政府的財(cái)政能力，已經(jīng)遠(yuǎn)不能和那個(gè)歷史時(shí)期相比了。

因此，僅僅將住建局翻了一個(gè)牌子就認(rèn)為可以替代房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)市場(chǎng)、替代土地財(cái)政，或許過(guò)于理想化。

一個(gè)問(wèn)題是，在湖北省之后，其他各省市都會(huì)將原來(lái)的住建局翻牌為城市更新局嗎？