國有企業改革深化提升的關鍵一環：長期激勵機制

2020年6月30日中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《國企改革三年行動方案（2020-2022）》，明確推進三項制度改革：“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”。國企改革三年行動方案是進一步落實國企改革“1+N”政策體系和頂層設計的具體施工圖。

2020—2022年，通過實施國有企業改革三年行動方案，國有企業改革發展取得重大成果，但一些長期制約國有企業發展的體制機制弊端尚未徹底破除。疊加其他外部環境等因素，才有2023年6月16日中辦國辦聯合印發《國有企業改革深化提升行動方案（2023—2025年）》，也稱為“新三年行動”，要求實施國有企業改革深化提升行動，抓重點、補短板、強弱項，促進企業高質量發展。關于三項制度改革深化提升方面的要求如下表所示：

“新三年行動”與“老三年行動”是一脈相承，更是“深化提升”，推動國有企業真正按市場化機制運營。其中，全面實施長期激勵機制是不可或缺的一環。新舊三年行動有關人力資源方面的突出的要求是“退出”、“調整”，而在此同時，同樣要強調的是如何“留住”和“引進”優秀的核心骨干人才。

長期激勵機制是國企“留住”和“引進”核心骨干管理人員和技術人才（以下統稱“核心人才”）的重要激勵機制，主要表現在：

1.長期激勵機制是建立市場化選聘經理層和職業經理人制度的必要手段。長期激勵機制有利于促進公平與效率兼顧、激勵約束相結合、責權利相統一，提升國有企業，尤其是科技型國有企業的活力、提升經營管理層的積極性。

2.從社會經濟環境看，國有企業長期激勵具有可行性。國企改革深化破冰，國企長期激勵政策相繼頒布，按業績分配的市場化用工機制已成燎原之勢；國企也必然需要參與市場人才的競爭，而人才競爭的核心，就是利益分配制度的競爭。除了工資福利之外，能夠吸引和保留核心人才的還是中長期激勵措施。

3.從道德風險看，國有企業長期激勵產生具有必要性。國企“所有權”與“經營權”分離的現實情形下，很多國企的法人治理機制并未完全建立，黨組織“把方向、管大局、 促落實”和董事會“定戰略、作決策、防風險”以及全方面的監督機制還未充分確立或發揮作用， “逆向選擇”、“機會主義”等道德風險因難以“逆人性”而消失。要解決道德風險問題，除了強化信息披露、落實末等調整和不勝任退出外，“委托代理制”需要逐步過渡到“業績分配制”。這里的分配不僅僅是工資、獎金，還有企業發展成果的長期共享，把經理層的追求同化到“一利五率”、“一增一穩四提升”的國有企業經營指標提升上，實現核心人才與國有企業的共贏發展。

4.從人力資源股權化看，國有企業長期激勵產生具有必須性。隨著國內資本市場的深入改革，?上海證券交易所（1990年）、深圳證券交易所（1991年）、北京證券交易所（2021年）相繼成立，全面注冊制于?2023年2月17日?正式實施，讓企業上市以及價值的實現“渠道”更加多元化。核心人才需要的是與業績共享相匹配“薪酬包”，既包含工資、福利等短期激勵，也包含任職激勵、分紅、股票等長期激勵收入。股權激勵可以激發國企核心人才的創業精神、創新內驅力。

近些年來，國家對國有企業長期激勵的政策相繼頒布，與加快發展新質生產力，實現高質量發展密切相關的國有科技型企業的長期激勵政策主要有：

《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》的通知－財資[2016]4號；
《關于擴大國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法，實施范圍等有關事項的通知》-財資〔2018〕54號；
《關于做好中央科技型企業股權和分紅激勵工作的通知》-國資發分配[2016]274號；
國資委印發《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》；
《雙百企業和科改示范企業超額利潤分享機制操作指引》-國務院國有企業改革領導小組辦公室〔 2021.1.19〕；
《中央科技型企業實施分紅激勵工作指引》-國資廳發考分〔2017〕47號。

長期激勵機制在三類國有企業中落實較多，主要是國有科技型企業、國有控股混合所有制企業、國有控股上市公司（境內境外），采用的長期激勵模式主要有七類：

隨著三項制度改革深化提升，國有企業長期激勵既有必要性又有政策支撐，但實踐中，為何國有企業長期激勵仍然舉步維艱呢？我們認為主要原因包括：

01.激勵方案層面：

國有企業長期激勵政策較多，都來自國務院及其所屬政府部委制定和頒布的行政法規， “財資”、“國資發分配”、“國發”、“國資廳發考分”、“國有企業改革領導小組辦公室”、“國資發改革”等，不同部委是平行機構，國企制定長期激勵方案需要全部遵守這些政策，方案的合規性要求非常高、方案的復雜程度也高。

02.審批程序層面：

國有企業長期激勵方案的審批，在不同政策中有不同的表述，加上國有企業治理機制的特定要求，國有企業長期激勵方案的審批流程相對復雜。我們以兩個政策要求為例：

國資委印發《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》規定：

“支持中央企業所屬企業市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配制度，薪酬總水平由相應子企業的董事會根據國家相關政策，參考境內市場同類可比人員薪酬價位，統籌考慮企業發展戰略、經營目標及成效、薪酬策略等因素，與職業經理人協商確定，可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制”、“授權董事會審批所屬創業投資企業、創業投資管理企業等新產業、新業態、新商業模式類企業的核心團隊持股和跟投事項，有關事項的開展情況按年度報國資委備案”。

《國有科技型企業股權和分紅激勵暫行辦法》的通知 － 財資[2016]4號文規定：

“激勵方案及聽取職工意見情況，先行報履行出資人職責或國有資產監管職責的部門、機構、企業（以下簡稱審核單位）批準”、“中央企業集團公司所屬子企業，相關材料報中央企業集團公司批準”。

03.激勵幅度層面：

政策規定的國有企業長期激勵的激勵幅度不完全一致。國資委印發《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》規定：

“中央企業審批所屬科技型子企業股權和分紅激勵方案，企業實施分紅激勵所需支出計入工資總額，但不受當年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數，不作為企業職工教育經費、工會經費、社會保險費、補充養老及補充醫療保險費、住房公積金等的計提依據”。

這與國企工資總額控制的文件需要對接。

其他政策文件對激勵上限也有明確規定，但文件對同一類型企業的激勵幅度有不同規定，如關于國有控股上市公司激勵對象獲受的激勵幅度問題，國有控股上市公司（境內）實施股權激勵試行辦法——國資發分配〔2006〕175號規定：

“高級管理人員個人股權激勵預期收益水平，應控制在其薪酬總水平（含預期的期權或股權收益）的30%以內”。

而關于規范國有控股上市公司實施股權激勵制度有關問題的通知-國資發分配〔2008〕171號規定：

“激勵對象股權激勵收益占本期股票期權（或股票增值權）授予時薪酬總水平（含股權激勵收益，下同）的最高比重，境內上市公司及境外H股公司原則上不得超過40％，境外紅籌股公司原則上不得超過50％”。

04.謹慎心理層面：

多年以來，針對國有資產流失，中央一直加大力度治理，并頒布的相關的法律法規，如《中華人民共和國刑法》規定了國家機關、國有公司、企業等違反國家規定，以單位名義將國有資產集體私分給個人的刑事責任。《企業國有資產監督管理暫行條例》?明確了企業國有資產的所有權歸屬和管理體制，為國有資產流失的認定提供了基礎。國有企業高度關注國有資產流失，在設立長期激勵機制時，不論是分紅還是股權激勵，是否有可能涉及國有資產流失，這也導致國有企業在設計長期激勵方面會非常謹慎。

05.激勵對象層面：

部分國有企業的核心管理人員由國家相關機構直接任命，可能與所任職的國有企業沒有勞動關系，而國有企業長期激勵機制要求受激勵人員必須與企業存在勞動關系。《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》-國資發改革[2016]133號更是明確規定：

“黨中央、國務院和地方黨委、政府及其部門、機構任命的國有企業領導人員不得持股。外部董事、監事（含職工代表監事）不參與員工持股。如直系親屬多人在同一企業時，只能一人持股”。

這也在某種程度上限制了長期激勵機制的推行。

展望未來，我們相信，隨著國企改革進一步深化提升，隨著國企治理結構逐步優化，國企人才聘用機制、薪酬分配機制、長期激勵機制必定進一步與市場接軌，實現市場化運營。國有企業長期激勵政策會進一步融合、規范，國有企業長期激勵機制會逐步推廣，激勵與約束政策會進一步夯實。

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