民企法拍的商住用地被惠州政府改為林地，導致16年無法開發

中央三令五申強調保護民營企業，促進民營經濟健康發展、高質量發展。

今年5月20日起施行的《民營經濟促進法》明確，地方政府要協調解決民營經濟發展中的重大問題。

然而，一些地方政府朝令夕改、懶政不作為、新官不理舊賬等行為，就是民營企業發展中的“重大問題”！

惠州一家房地產企業，通過法拍獲得商住用地，并辦了國有土地使用權證，卻被政府調規改為山林地，導致其16年來無法開發，至今維權未果。

中央政令、國家法律在廣東能否落地，這家房地產企業的遭遇是一塊“試金石”！

法拍的18萬平米商住地

被政府調規改為山林地

小金口隸屬惠州市惠城區，依山傍水，有“廣東省麒麟之鄉”的美譽，2005年由鎮改為街道。

相關司法文書顯示，惠州某綜合開發公司因無力償債，其坐落于小金口街道小鐵村羊坑的18.7萬余平米商住用地及地上建筑物被查封。

2008年1月，惠州市中級法院對上述執行標的物進行拍賣。惠州市比華利山莊房地產開發有限公司（以下簡稱“比華利公司”）競得。2009年12月，國土部門應法院執行要求為比華利公司辦理了國有土地使用權證。

此后，比華利公司著手開發準備工作。然而，從合法取得土地，到投入開發使用，遠非想象的那般容易。

惠城區國土分局于2011年3月出具的“情況說明”顯示：由于該地塊地處市遠郊且地塊在拍賣之前已經爛尾達10年之久，周邊村民也已將該地塊大部分土地進行種植果樹、青苗，建棚開廠等。

在2010年初，政府相關部門著手對該地塊進行清場，但由于周邊村、小組、村民及原地塊所有人的債權人關系等歷史原因尚未理順，導致該公司無法清場，嚴重影響項目上馬。

據悉，2010年10月，比華利公司還跟小金口街道辦簽了包干清場協議，約定公司方支付900萬元，街道方在45天內完成清場事宜。結果，公司把錢花了，街道辦卻沒完成清場。

2012年11月，比華利公司再次就地塊原項目的遺留問題，與小金口街道辦、原項目留守人員工資社保等受托人、拖欠工程款受托人簽訂四方協議，約定公司方出800萬元“遣散費”，一攬子解決清場、移交等問題。

比利華公司提供的多張銀行單據、發票顯示，該公司前后共計向小金口街道辦支付1700萬元，備注用途為“清場費”或“遣散費”。

小金口街道辦2013年10月出具的“證明文件”提到，上述地塊至今未能清場使用，比華利公司在2012至2013年度并未取得該地塊的實際使用權。

如今，這片被高速路“切成兩半”的土地，一部分平整光禿，一部分地形復雜、野草叢生，挨著惠城區生態公益林的一側，仍有一條附近村民出入的山路“沒有清場”。

法拍后除辦證、清場均不順利外，政策突變更是讓比華利公司始料未及。

2013年9月，惠州市住房和城鄉規劃建設局告知比華利公司，該公司的上述17.5萬余平方米土地規劃用地性質為山林地。根據相關法律規定，暫時不能出具該地塊的規劃設計條件告知書。

法拍的18.7萬余平米商住用地，為何變成17.5萬余平方米？相關政府公文顯示，因修建廣惠高速路占用1.2萬余平方米。比華利公司一位負責人介紹，相差的這些面積，是在辦理國土證時被強行扣除掉的，公司并未獲得政府的占用補償，也搞不清楚是何時征用的。

依法拍得并辦國有土地使用權證的商住用地，為何變成了山林地？上述負責人告訴筆者，土地證明確記載為“商住用地”，公司多次向政府申請報建，得到的回復都是因規劃原因不能報建開發。

原來，2012年，國務院批復同意了修訂后的《惠州市城市總體規劃（2006-2020）》。而依據新的《總體規劃》，上述用地“不符合規劃要求”。

上述負責人稱，對于調規之事，政府方事前沒有征詢過該公司的意見，調整后也沒有主動找公司進行協商解決。

按理說，政府部門是明確掌握上述土地的登記權利人，調規前，應該征詢比華利公司的意見。因為，《城鄉規劃法》第四十八條提到，“修改控制性詳細規劃的，組織編制機關應當對修改的必要性進行論證，征求規劃地段內利害關系人的意見……”

十多年的“公文拉鋸戰”

企業仍沒盼來開發希望

合法取得的土地，報建時遭遇變故，比華利公司便向政府部門申請公開小金口街道小鐵村地塊規劃用地使用情況。

2014年10月，惠州市住房和城鄉規劃建設局回復稱，上述地塊不具備房地產項目開發建設的條件，該局暫時不能出具規劃設計條件告知書。

花費7000多萬拍得的土地，且耗費大量時間、人力、財力完成清場，總不能一直撂荒吧？此后，比華利公司多次向政府部門申請協調解決項目用地。

2015年4月、2015年9月、2016年1月、2017年8月、2018年3月……惠州市住房和城鄉規劃建設局一次次重復那句“暫時不能出具《規劃設計條件告知書》，不得進行開發建設”，以此應付比華利公司。

期間，比華利公司還多次找頒證的國土部門溝通，也是一次次得到類似答復：因上述用地使用權類型與城市總體規劃用地性質不符，須先按程序對城市總體規劃進行修改和審批。根據相關法律規定，暫時不能出具上述用地的規劃設計條件，導致你司土地暫時無法進行開發建設。

政府調規等原因，造成這家民營企業的合法權益受損，卻不積極協商和尋求法解決辦法，這算不算是懶政、不作為？

2019年7月，惠州市自然資源局在向惠城區自然資源局復函中有了“新說詞”——比華利公司的上述用地，在規劃中的用地性質分別為居住用地、林地和發展儲備地。

然而，三年后，即2022年5月，惠城區自然資源局再次就申辦建設用地規劃許可復函比華利公司稱，那17.5萬余平米的用地所在片區未編制控制性詳細規劃，暫時無法辦理規劃報建手續及開發建設。

又過了兩年，2024年6月11日，惠州市自然資源局才在《政府信息公開申請答復書》中確認，依據《惠州市國土空間總體規劃（2021-2035年）》核查，比華利公司的上述用地大都被規劃為非建設用地。

經過十多年的溝通、爭取和等待，仍看不到開工的希望！2024年7月，比華利公司向政府方申請有償收回國有建設用地使用權，“我們走訪了多個部門，要求解決規劃條件問題，均未得以解決，地塊仍未取得規劃條件。”

比華利公司痛陳，十六年來，公司不斷向政府部門尋求解決辦法，時至今日，惠州市自然資源局明確該地塊仍無相應規劃，無法確定開發時間。

“公司已投入大量人力、物力，但地塊一直無法動用，對我司造成了巨大損失。同時，由于房地產經濟低迷，我司已錯失多個商業機會。”比華利公司請求參照惠州市政府公布的商住用地市場基準地價或市場評估價，有償收回其所拍的上述土地。

從“申請開發建設”到“申請有償收回”，這是民營企業遭遇政策背刺的“認命”和無奈后退。然而，“退路”亦是步履艱難。

政府方給出三種解決辦法

被指“只是敷衍，并無進展”

上述請求未獲應允，2024年10月，比華利公司將惠州市政府和惠州市自然資源局一并起訴，請求法院判令二被告依法有償收回該公司享有的上述土地的使用權。

比華利公司訴稱，其取得案涉土地使用權后，即開始案涉土地開發的前期準備工作，并向有關政府部門申請辦理建設用地規劃許可證，但因案涉土地尚未編制控制性詳細規劃，原告辦理建設用地規劃許可證的申請均被退件處理。

他們長期、多次與惠州市有關政府部門溝通案涉土地開發事宜，但均未得到有效處理，案涉土地始終不具備按照商住用地或住宅用地開發的條件，未能按照《國有土地使用證》記載用途正常開發利用，且規劃用地性質已經被調整為山林地。

比華利公司稱，截至起訴之日，政府方始終未履行其有償收回案涉土地使用權的職責。

請求政府有償收回有何法律依據呢？筆者注意到，《閑置土地處置辦法》有明確規定——“因土地利用總體規劃、城鄉規劃依法修改，造成國有建設用地使用權人不能按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的用途、規劃和建設條件開發的”，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商，采取包括“協議有償收回國有建設用地使用權”等方式來處置。

即便法律依據十分充足，比華利公司的訴訟維權之路并不順暢。惠州市政府答辯稱，自然資源主管部門具有收回國有土地使用權的行政職責，惠州市政府不是適格被告。惠州市自然資源局答辯時，同樣提出其不是本案的適格被告，稱比華利公司應該告惠城區自然資源局。

而在比華利公司看來，這些政府部門的上述答辯理由是在相互推諉。

據悉，上述案件仍在司法審理進程中。與此同時，比利華公司還向自然資源部、中央巡視組等部門信訪反映、控訴。2025年9月，惠州市自然資源局才拿出解決方案，如通過編制控規等方式消除開發影響、尋求其他企業收購、協商收回土地。

不過，比利華公司上述負責人說，政府方給出的三種解決辦法，只是形式上的敷衍，如今兩個多月過去了，并無進展。

十六年了！政府官員可以一茬接一茬換，民營企業只會被“拖死”！保護民營企業合法權益，促進民營經濟健康發展，惠州市政府應拿出更積極的態度和實在的舉措來解決比利華公司的問題。

畢竟，中央政令、國家法律一再強調和重申的事兒，不該在“營商環境口碑第一”的廣東淪為一句空話。一塊合法土地的命運，不應成為壓垮惠州營商環境的那根稻草。

最后，筆者強調，撰寫文章只為觀察司法個案、探討現實問題，絕無任何惡意。