基建從業(yè)者的“黃金時代”，和政策共舞｜我們的四分之一世紀(jì)

編者按：2025年，經(jīng)濟(jì)觀察報以“我們的四分之一世紀(jì)”為年終特刊主題，旨在通過數(shù)十位時代親歷者的故事，共繪一幅屬于這段歲月的集體記憶圖譜。

2025年冬，北京金融街通泰大廈的辦公室里，52歲的大岳咨詢CEO姜衛(wèi)東回憶著自己的職業(yè)生涯。從1996年蘭州大學(xué)畢業(yè)進(jìn)入中鐵建、1999年借調(diào)至中咨公司到2004年年末入職大岳咨詢，他經(jīng)歷和參與了幾乎中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個階段。

姜衛(wèi)東說：“有意思的是，回頭看我這些年職業(yè)生涯的變化，基本跟基礎(chǔ)設(shè)施投融資的節(jié)奏變動一致。”

姜衛(wèi)東的經(jīng)歷，是一代基建人在市場化轉(zhuǎn)型中的縮影。在過去四分之一世紀(jì)，中國掀起了前所未有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)浪潮。地鐵、高鐵、高速公路……動輒以十億計的項目在全國鋪開。基建投資模式從政府投資主導(dǎo)到“土地財政”再到PPP模式，經(jīng)歷了數(shù)次變動。

這些工程項目的建設(shè)也讓從業(yè)者獲益頗豐，成為不少人成家立業(yè)的根基所在。但紅利期總會過去，姜衛(wèi)東說：“政策紅利，一輩子可能就遇到一次，幸運(yùn)的是，我們正好趕上了。”

畢業(yè)季

1992年，姜衛(wèi)東從江蘇農(nóng)村考入蘭州大學(xué)經(jīng)濟(jì)系。1996年，姜衛(wèi)東本科畢業(yè)。不幸的是，當(dāng)時高校畢業(yè)生就業(yè)開始進(jìn)入“雙軌制”這一過渡期，即從國家分配為主轉(zhuǎn)變到在市場中自主擇業(yè)。“前幾年的經(jīng)濟(jì)系畢業(yè)生，不少進(jìn)入令人羨慕的銀行、外貿(mào)部門或高校，到我們這一屆就突然要開始自己找工作了。”

姜衛(wèi)東的同學(xué)們各尋出路：大部分進(jìn)入了體制內(nèi)單位，個別進(jìn)入市場化企業(yè)。姜衛(wèi)東，靠著一個親戚介紹，進(jìn)入中國鐵道建筑集團(tuán)（下稱“中鐵建”）。對他而言，這不僅是一份工作，更是擺脫農(nóng)村命運(yùn)的“鐵飯碗”。

1996年9月，姜衛(wèi)東背著簡單的行囊，開啟了在中鐵建的職業(yè)生涯。彼時，中鐵建的項目多數(shù)在偏僻的地方，不少在山區(qū)荒漠。姜衛(wèi)東還算幸運(yùn)的，當(dāng)時他參與的項目主要是高速公路，項目地位于蘇北老家和山東青島。

大部分時候，他都住在項目部搭建的臨時指揮部，“好在當(dāng)時我負(fù)責(zé)驗工計價和合同管理，比風(fēng)吹日曬，好天一身灰、雨天一身泥、沒白天沒晚上的技術(shù)人員要好多了”。當(dāng)時，姜衛(wèi)東每月一千多元的工資，這在當(dāng)時已是令人羨慕的收入。

90年代末期，為了對沖亞洲金融危機(jī)的影響，中國開始加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，高速公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步提速。

1999年，一個偶然的機(jī)會改變了姜衛(wèi)東的職業(yè)軌跡。當(dāng)時，中國國際工程咨詢有限公司（下稱“中咨公司”）承接了深圳地鐵一號線的監(jiān)理業(yè)務(wù)，由于缺乏專業(yè)人才，從中鐵建、中鐵工等原鐵道部下屬工程局、設(shè)計院等單位“借調(diào)”人員。姜衛(wèi)東成為借調(diào)團(tuán)隊的一員。

2000年前后，隨著深圳、廣州等沿海城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市軌道交通建設(shè)開始起步，除了北京、天津、上海等老牌地鐵城市，廣州、深圳也開始地鐵建設(shè)。由于當(dāng)時市場化機(jī)制尚未成熟，項目投資主體仍是政府。

在深圳地鐵的三年，姜衛(wèi)東主要負(fù)責(zé)投資管理，每天對著厚厚的圖紙和核算表，核對工程量和費用。“地鐵預(yù)算比高速公路復(fù)雜，工作量要大。”他說。

深圳地鐵一號線由中咨公司承擔(dān)總監(jiān)辦職能，“當(dāng)時地鐵還是比較新的領(lǐng)域，各方對地鐵的管理經(jīng)驗也不多，客觀說，來自中咨公司和鐵道部借調(diào)的總監(jiān)辦專家們做了很多工作。”

這一段經(jīng)歷讓他對基建項目的全流程管理有了更深刻地理解。

2002年，中咨公司在深圳正式成立分公司，邀請姜衛(wèi)東入職，但他猶豫了。“那時候還是想回中鐵建，但是發(fā)現(xiàn)回去沒有合適的崗位”。最終，他選擇離開深圳，轉(zhuǎn)戰(zhàn)天津地鐵，繼續(xù)從事監(jiān)理管理工作。

姜衛(wèi)東年輕時

第二次轉(zhuǎn)折

2004年，姜衛(wèi)東的職業(yè)生涯迎來了第二次重要轉(zhuǎn)折。這一年，住建部出臺《市政基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》，明確鼓勵社會資本參與污水、垃圾處理等市政設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施市場化在國內(nèi)廣泛開展。“當(dāng)時以污水、垃圾、燃?xì)忭椖康腂OT（建造－運(yùn)營－移交）和TOT（轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓）為主，供熱、自來水等行業(yè)也開始有項目以市場化方式建設(shè)”。

彼時，大岳咨詢正在實施北京地鐵4號線PPP（政府與社會資本合作）項目，這是國內(nèi)軌道交通領(lǐng)域首個市場化運(yùn)作的項目，公司希望引進(jìn)對地鐵行業(yè)有一定了解的專業(yè)人員參與。姜衛(wèi)東通過招聘信息投遞簡歷，順利入職。

“那時候?qū)PP完全沒概念，只知道是‘市場化運(yùn)作’，不只政府出錢，社會資本也要投進(jìn)來，”姜衛(wèi)東說。北京地鐵4號線的PPP模式，在當(dāng)時是地鐵領(lǐng)域“市場化投融資”的一次重要嘗試。

2006年，北京地鐵4號線PPP項目順利落地。不少啟動了地鐵建設(shè)的省會城市，也希望引進(jìn)北京地鐵4號線PPP模式，通過市場化方式引入社會資本減輕財政壓力，同時學(xué)習(xí)先進(jìn)的運(yùn)營經(jīng)驗。但由于投資金額巨大，軌道交通領(lǐng)域的市場化推動較為緩慢，甚至一度推行停滯。

2006年底，姜衛(wèi)東所在項目組進(jìn)駐某省會城市，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐罔FPPP項目的咨詢服務(wù)。“五個人在市政府旁邊租了一套房子，前后四年，經(jīng)歷了幾任市領(lǐng)導(dǎo)更替，香港地鐵、法國康運(yùn)思作為意向投資人參與。但最后項目沒成，算下來還虧了錢”，他回憶。

后來他分析，項目沒有推進(jìn)下去的核心原因有兩個：一是各方對地鐵市場化的認(rèn)識沒有統(tǒng)一，比如市場化帶來的資金成本改變、效率提升和體制機(jī)制的改變等；第二個原因更實際：當(dāng)時土地財政開始崛起，城投平臺也開始進(jìn)入大發(fā)展階段，地方政府融資容易了，“地方政府地鐵建設(shè)不差錢了”。

2008年“四萬億”投資計劃出臺后，政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱潮襲來。“‘四萬億’下來，政府手里有錢了，通過市場化融資的項目自然少了，”姜衛(wèi)東說。“2010年、2011年前后，大岳咨詢公司一年的營收基本維持在三千多萬元，增量較少，不少資深同事因為發(fā)展瓶頸選擇離開。”

2011年，38歲的姜衛(wèi)東也借著一個機(jī)會重回體制內(nèi)，加入天津地鐵集團(tuán)，擔(dān)任集團(tuán)企管部副部長。“那時候覺得，快40歲了，折騰不動了，體制內(nèi)的安穩(wěn)更重要”。當(dāng)時一年收入20萬至30萬元，跟大岳咨詢差不多，但在體制內(nèi)算是高得了。“現(xiàn)在回想，應(yīng)該是得益于那些年城投大發(fā)展，所以待遇還可以”。

在天津地鐵的四年，姜衛(wèi)東主要負(fù)責(zé)企業(yè)管理和資產(chǎn)經(jīng)營，遠(yuǎn)離了市場化的喧囂。但他能明顯感受到，地方政府的資金壓力正在逐漸增大。“地鐵建設(shè)資金通過財政、土地、銀行貸款等方式籌集；地鐵運(yùn)營需要政府補(bǔ)貼，和政府要錢很難。”他說。2014年后，中央強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理，地方政府的債務(wù)壓力凸顯，市場化的需求，又悄然復(fù)蘇。

姜衛(wèi)東也在這個時候離開了天津地鐵。

PPP時代

2014年底，姜衛(wèi)東接到了北京大岳咨詢董事長金永祥的電話，邀請他重返大岳咨詢。“金總說，現(xiàn)在市場化的機(jī)會又來了，地方政府缺錢，PPP模式又熱起來了。”

2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，嚴(yán)控地方政府新增債務(wù)，社會資本成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重要力量，PPP模式迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。

2015年，姜衛(wèi)東帶著在天津地鐵的同事重返大岳咨詢。這一次，他感受到了與以往截然不同的市場環(huán)境：“以前是我們找項目，現(xiàn)在是項目找上門，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域大規(guī)模推進(jìn)PPP模式”。

姜衛(wèi)東近照

在當(dāng)時的PPP咨詢市場，有經(jīng)驗的公司不多，“地方政府聽完我們公司介紹和項目運(yùn)作PPP的理解，很容易就達(dá)成合作，各方也會主動邀請或推薦我們咨詢”。

2015至2017年，是PPP行業(yè)的“黃金三年”，也是姜衛(wèi)東職業(yè)生涯中最忙碌的時期。

“一周跑幾個城市是常態(tài)，我們不少同事一年200多天在外出差。飛機(jī)、高鐵、大巴，到一個城市拜訪完客戶、回來寫項目建議書、再換下一個城市，時間非常緊張”。記得有一次，為了趕早晨去牡丹江的飛機(jī)，他在首都機(jī)場的快捷酒店住了一夜，“6點多的飛機(jī)，凌晨4點就得起，那時候雖然辛苦，但不覺得累，因為有做不完的項目”。

這一時期，PPP政策的密集出臺和地方政府積極響應(yīng)。2015年，財政部推出PPP示范項目，各地紛紛成立PPP中心，社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情高漲。

姜衛(wèi)東說：“那時候的項目，咨詢費用也較高。”他的團(tuán)隊從最初只有2人，很快擴(kuò)張到近70人，營收相當(dāng)于此前大岳咨詢整個公司的營收。

但好景并沒有維持幾年。

2017年后，PPP市場開始規(guī)范，不少不合規(guī)的項目被清理。三年后，疫情的暴發(fā)也給行業(yè)帶來了沖擊。

姜衛(wèi)東的團(tuán)隊保持了基本的穩(wěn)定，這得益于他團(tuán)隊的均衡布局。他負(fù)責(zé)的事業(yè)部，覆蓋了浙江、江蘇、山東、天津、陜西等多個省份，“陜西的市場降溫了，天津的地鐵項目能頂上；江蘇的業(yè)務(wù)下滑了，浙江的片區(qū)開發(fā)又起來了”。

但整個行業(yè)的熱潮已經(jīng)過去了。

2023年底，國家發(fā)展改革委出臺《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，將基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場化進(jìn)行了新的階段。“這一階段，我們參與了一些新機(jī)制項目，但從項目數(shù)量上，較以前下降較多，受到了一定影響”。

2025年，姜衛(wèi)東已經(jīng)成為大岳咨詢公司的總經(jīng)理。回顧這些年的市場化經(jīng)歷，姜衛(wèi)東感慨萬千：“2015年至2017年的PPP浪潮，對我們從事基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場化咨詢的人員來說，是政策紅利期，一輩子可能就遇到一次。幸運(yùn)的是，我們正好趕上了。”

（作者 杜濤）

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杜濤

財稅與環(huán)保新聞部主任 長期關(guān)注宏觀經(jīng)濟(jì)，財政和貨幣政策領(lǐng)域。主要關(guān)注財稅、審計、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。