促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展重大工程項(xiàng)目研究報(bào)告

——基于“十五五”規(guī)劃綱要草案落地實(shí)施

一、報(bào)告引言

“十五五”時(shí)期是我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展從“形態(tài)重塑”走向“內(nèi)涵提質(zhì)”的關(guān)鍵期。城鄉(xiāng)融合絕非簡(jiǎn)單的“城市化”，而是以縣域?yàn)檩d體，打通城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)壁壘，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抉擇。規(guī)劃綱要草案將促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展列為6大領(lǐng)域重點(diǎn)，布局9項(xiàng)重大工程項(xiàng)目，旨在重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、縮小發(fā)展差距、激活鄉(xiāng)村潛能，為共同富裕提供堅(jiān)實(shí)路徑。

本報(bào)告立足“十五五”規(guī)劃部署，系統(tǒng)拆解9項(xiàng)重大工程的核心內(nèi)涵、實(shí)施路徑與縣域適配方案，結(jié)合縣域國(guó)企轉(zhuǎn)型、全域土地整治、數(shù)字鄉(xiāng)村等實(shí)踐焦點(diǎn)，提出可落地、可考核的保障舉措，為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合重大工程快落地、見(jiàn)實(shí)效、可持續(xù)提供實(shí)操參考。

二、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展重大工程項(xiàng)目的戰(zhàn)略定位與總體布局

（一）核心戰(zhàn)略定位

9項(xiàng)重大工程項(xiàng)目是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的統(tǒng)領(lǐng)工程、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的支撐工程、實(shí)現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)工程，兼具三大核心屬性：

1. 統(tǒng)籌性：統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)；
2. 普惠性：聚焦城鄉(xiāng)公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施均衡，惠及全體人民；
3. 產(chǎn)業(yè)性：依托城鄉(xiāng)資源互補(bǔ)，培育鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)產(chǎn)城融合。

（二）總體框架與工程分類

按照**“縣城提質(zhì)+鄉(xiāng)村振興+要素融通”**邏輯，9項(xiàng)重大工程劃分為三大板塊，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“四梁八柱”：

1. 縣域城鎮(zhèn)提檔升級(jí)工程：打造城鄉(xiāng)融合核心引擎，布局3項(xiàng)重點(diǎn)工程；
2. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提升工程：夯實(shí)鄉(xiāng)村振興物質(zhì)基礎(chǔ)，布局3項(xiàng)重點(diǎn)工程；
3. 城鄉(xiāng)要素流動(dòng)與公共服務(wù)均等化工程：破除融合發(fā)展體制障礙，布局3項(xiàng)重點(diǎn)工程。

三、9項(xiàng)重大工程項(xiàng)目核心內(nèi)容與實(shí)施重點(diǎn)

（一）縣域城鎮(zhèn)提檔升級(jí)工程（3項(xiàng)）

本板塊以強(qiáng)核心、聚功能為導(dǎo)向，提升縣城承載力與輻射力，使其成為聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的“樞紐節(jié)點(diǎn)”。

1. 縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工程
2. 核心內(nèi)容：推進(jìn)縣城公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、產(chǎn)業(yè)配套等四大領(lǐng)域補(bǔ)短板。
3. 實(shí)施重點(diǎn)：改造提升縣城老舊小區(qū)、背街小巷；建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校、醫(yī)院與養(yǎng)老設(shè)施；完善冷鏈物流、倉(cāng)儲(chǔ)等商貿(mào)設(shè)施，強(qiáng)化“生活服務(wù)+消費(fèi)集聚”功能。
4. 縣域適配：支持縣域國(guó)企參與縣城基礎(chǔ)設(shè)施改造與運(yùn)營(yíng)，通過(guò)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)提升造血能力。
5. 以縣城為中心的城鎮(zhèn)體系建設(shè)工程
6. 核心內(nèi)容：優(yōu)化縣域空間布局，重點(diǎn)建設(shè)一批中心鎮(zhèn)、重點(diǎn)鎮(zhèn)，形成“縣城—中心鎮(zhèn)—一般村”梯度發(fā)展格局。
7. 實(shí)施重點(diǎn)：完善中心鎮(zhèn)交通、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施；引導(dǎo)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，避免“空心化”；推進(jìn)鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源共享。
8. 城鄉(xiāng)融合示范園區(qū)建設(shè)工程
9. 核心內(nèi)容：高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造產(chǎn)城融合樣板。
10. 實(shí)施重點(diǎn)：布局縣域農(nóng)產(chǎn)品加工基地、鄉(xiāng)村旅游集散中心、農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)園；探索“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，支持城市產(chǎn)業(yè)向縣域有序轉(zhuǎn)移。

（二）農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提升工程（3項(xiàng)）

本板塊以穩(wěn)根基、促振興為目標(biāo)，保障糧食安全，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織全面振興。

1. 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)工程
2. 核心內(nèi)容：藏糧于地、藏糧于技，筑牢糧食安全壓艙石。
3. 實(shí)施重點(diǎn)：整區(qū)域推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升耕地質(zhì)量；建設(shè)智能溫室、工廠化育苗中心、水肥一體化設(shè)施；推廣農(nóng)業(yè)無(wú)人機(jī)、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用。
4. 縣域關(guān)聯(lián)：與縣域國(guó)企合作，開(kāi)展農(nóng)田托管、規(guī)模化種植，實(shí)現(xiàn)從種到收的全鏈條服務(wù)。
5. 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)培育與融合發(fā)展工程
6. 核心內(nèi)容：推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)。
7. 實(shí)施重點(diǎn)：發(fā)展縣域特色種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、鄉(xiāng)村文旅、農(nóng)村電商；建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)；完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)增值收益。
8. 和美鄉(xiāng)村建設(shè)與人居環(huán)境整治工程
9. 核心內(nèi)容：改善農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。
10. 實(shí)施重點(diǎn)：推進(jìn)農(nóng)村廁所革命、生活垃圾和污水治理；實(shí)施村莊綠化、亮化、美化工程；保護(hù)傳統(tǒng)村落與鄉(xiāng)土景觀，建設(shè)鄉(xiāng)村小游園、文化廣場(chǎng)。

（三）城鄉(xiāng)要素流動(dòng)與公共服務(wù)均等化工程（3項(xiàng)）

本板塊以破壁壘、惠民生為根本，消除城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)資源共享。

1. 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)建設(shè)工程
2. 核心內(nèi)容：建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、資本市場(chǎng)。
3. 實(shí)施重點(diǎn)：完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，盤活農(nóng)村閑置宅基地和集體建設(shè)用地；引導(dǎo)城市人才、技術(shù)、資本下鄉(xiāng)；探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革，激活沉睡資產(chǎn)。
4. 城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化提升工程
5. 核心內(nèi)容：推進(jìn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等公共資源在城鄉(xiāng)間均衡配置。
6. 實(shí)施重點(diǎn)：建立縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)學(xué)校跨區(qū)域辦學(xué)；推進(jìn)縣域醫(yī)共體、鄉(xiāng)村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“小病不出村”；完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度。
7. 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化工程
8. 核心內(nèi)容：推動(dòng)市政公用設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施“一張網(wǎng)”。
9. 實(shí)施重點(diǎn)：推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化、供氣一體化、供電網(wǎng)絡(luò)升級(jí)；實(shí)現(xiàn)5G網(wǎng)絡(luò)、寬帶網(wǎng)絡(luò)城鄉(xiāng)全覆蓋；完善城鄉(xiāng)客運(yùn)公交化運(yùn)營(yíng)，暢通出行“最后一公里”。

四、工程實(shí)施面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

（一）發(fā)展機(jī)遇

1. 國(guó)家戰(zhàn)略高度聚焦：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是國(guó)家重大戰(zhàn)略，財(cái)政、金融、土地等政策紅利持續(xù)釋放，專項(xiàng)債支持力度加大。
2. 縣域發(fā)展迎來(lái)契機(jī)：縣域作為城鄉(xiāng)融合的主陣地，其戰(zhàn)略地位日益凸顯，為縣域國(guó)企、城投公司等平臺(tái)提供了廣闊的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)空間。
3. 數(shù)字技術(shù)賦能：大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、AI等技術(shù)為鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、公共服務(wù)提供了新手段，縮小了城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝。

（二）現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

1. 資金投入壓力大：城鄉(xiāng)融合工程涉及面廣、周期長(zhǎng)，部分縣域財(cái)政實(shí)力薄弱，資金籌措難度大，依賴單一財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)高。
2. 人才流失嚴(yán)重：農(nóng)村優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力向城市外流現(xiàn)象依然存在，鄉(xiāng)村振興缺乏高素質(zhì)人才支撐。
3. 體制機(jī)制障礙：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的戶籍、土地、社保等制度壁壘尚未完全破除，要素自由流動(dòng)仍有阻力。
4. 產(chǎn)業(yè)支撐不足：部分鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，缺乏可持續(xù)的造血能力。

五、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合重大工程項(xiàng)目落地見(jiàn)效的實(shí)施路徑

（一）堅(jiān)持縣域統(tǒng)籌，構(gòu)建一體化規(guī)劃體系

建立省級(jí)指導(dǎo)、縣級(jí)主責(zé)的統(tǒng)籌機(jī)制，編制縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

1. 強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)：以縣域?yàn)閱卧茖W(xué)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。
2. 差異化定位：根據(jù)縣域資源稟賦，分類打造“工業(yè)強(qiáng)縣、農(nóng)業(yè)大縣、文旅名縣”，避免千縣一面。

（二）創(chuàng)新投融資模式，激發(fā)多元主體活力

構(gòu)建政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元化投融資體系：

1. 盤活存量資產(chǎn)：支持縣域國(guó)企整合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施資產(chǎn)，通過(guò)REITs、資產(chǎn)證券化等方式實(shí)現(xiàn)資金回籠。
2. 撬動(dòng)社會(huì)資本：推廣PPP模式，吸引社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)；設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金。
3. 用好政策工具：加大中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專項(xiàng)債對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城鄉(xiāng)融合項(xiàng)目的支持力度。

（三）深化體制機(jī)制改革，破除融合壁壘

以改革紅利釋放發(fā)展動(dòng)能：

1. 戶籍制度改革：全面取消縣城落戶限制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，享有同等市民權(quán)益。
2. 土地制度創(chuàng)新：穩(wěn)妥推進(jìn)全域土地綜合整治，探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，保障農(nóng)民土地權(quán)益。
3. 公共服務(wù)一體化：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)與財(cái)政保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“同城同待遇”。

（四）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)賦能，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同

依托縣域國(guó)企與龍頭企業(yè)，打通城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈條：

1. 產(chǎn)業(yè)鏈延伸：支持城市加工制造企業(yè)向縣域延伸原料基地，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品精深加工，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。
2. 業(yè)態(tài)模式創(chuàng)新：推動(dòng)“農(nóng)業(yè)+文旅”、“農(nóng)業(yè)+電商”、“農(nóng)業(yè)+康養(yǎng)”等新業(yè)態(tài)發(fā)展，提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。
3. 聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制：鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)訂單農(nóng)業(yè)、入股分紅、務(wù)工就業(yè)等方式，與農(nóng)民建立緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

（五）堅(jiān)持以人為本，提升城鄉(xiāng)治理效能

1. 數(shù)字鄉(xiāng)村治理：建設(shè)縣域智慧治理平臺(tái)，整合黨建、綜治、政務(wù)服務(wù)等功能，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。
2. 精神文明建設(shè)：弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，傳承優(yōu)秀鄉(xiāng)土文化，推進(jìn)移風(fēng)易俗，建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng)。
3. 黨建引領(lǐng)：強(qiáng)化基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，提升村級(jí)組織治理能力，確保黨的政策在基層落地生根。

六、報(bào)告結(jié)論

“十五五”規(guī)劃促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展9項(xiàng)重大工程項(xiàng)目，是破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題的關(guān)鍵一招，事關(guān)糧食安全、鄉(xiāng)村振興與共同富裕大局。推動(dòng)這些工程落地見(jiàn)效，必須立足縣域主陣地，統(tǒng)籌好發(fā)展與安全，處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，激活城鄉(xiāng)要素資源。

通過(guò)縣城提檔升級(jí)、鄉(xiāng)村全面振興與要素自由流動(dòng)的協(xié)同發(fā)力，必將構(gòu)建起工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家奠定堅(jiān)實(shí)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)曹雷