縣域鄉(xiāng)村振興全域統(tǒng)籌與要素保障體系構(gòu)建

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院副院長 曹雷

一、研究引言

“十五五”時期，鄉(xiāng)村振興進(jìn)入全面推進(jìn)、系統(tǒng)集成、提質(zhì)增效的新階段，縣域作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、承上啟下的關(guān)鍵單元，必須從“單點突破、分散發(fā)力”轉(zhuǎn)向全域統(tǒng)籌、要素集聚、系統(tǒng)治理。

當(dāng)前，不少縣域仍存在規(guī)劃碎片化、要素制約突出、部門協(xié)同不足、城鄉(xiāng)融合不深、項目落地不暢等問題，直接影響鄉(xiāng)村振興整體成效。

本文立足縣域治理實際，圍繞全域統(tǒng)籌、要素保障、機(jī)制創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合、長效治理五大維度，構(gòu)建一套可落地、可復(fù)制、可考核的縣域鄉(xiāng)村振興全域統(tǒng)籌體系，為“十五五”時期縣域高質(zhì)量推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興提供理論支撐與實操路徑。

二、總體思路與核心定位

（一）總體思路

以縣域全域為單元，以鄉(xiāng)村振興規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以要素市場化配置為關(guān)鍵，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為路徑，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，推動規(guī)劃一體、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、要素互通、設(shè)施共建、服務(wù)共享、治理協(xié)同，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興從“局部示范”向“全域提升”跨越。

（二）核心定位

1. 縣域統(tǒng)籌總樞紐：統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一項目、統(tǒng)一資金。
2. 要素配置總平臺：土地、資金、人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)集中統(tǒng)籌。
3. 城鄉(xiāng)融合總載體：以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體、協(xié)同發(fā)展。
4. 項目落地總抓手：謀、儲、建、管、效全鏈條閉環(huán)。

三、構(gòu)建縣域鄉(xiāng)村振興全域統(tǒng)籌“五大體系”

（一）全域規(guī)劃統(tǒng)籌體系

1. 多規(guī)合一

將鄉(xiāng)村振興規(guī)劃與國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、文旅發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃深度融合，實現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底。

1. 分區(qū)分類施策

• 城鎮(zhèn)近郊型：重點發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、休閑文旅、配套服務(wù)。
• 產(chǎn)業(yè)集聚型：重點做強(qiáng)特色種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工、冷鏈物流。
• 生態(tài)保護(hù)型：重點發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、森林康養(yǎng)、生態(tài)文旅。
• 傳統(tǒng)村落型：重點保護(hù)活化、非遺傳承、文旅融合。

1. 鎮(zhèn)村聯(lián)動布局

以中心鎮(zhèn)為節(jié)點、中心村為支點，構(gòu)建鎮(zhèn)域統(tǒng)籌、村域落地的空間格局，避免村村點火、戶戶冒煙。

（二）全域產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌體系

1. 一縣一業(yè)、一鎮(zhèn)一品、一村一特

聚焦優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，打造縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)全鏈條。

1. 三產(chǎn)深度融合

一產(chǎn)穩(wěn)根基、二產(chǎn)強(qiáng)增值、三產(chǎn)提效益，推動農(nóng)工貿(mào)、產(chǎn)加銷、農(nóng)文旅一體化。

1. 主體協(xié)同聯(lián)動

培育龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場、村集體經(jīng)濟(jì)組織多元共生體系，強(qiáng)化聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)。

（三）全域要素保障體系（本篇核心）

1. 土地要素保障

• 盤活閑置宅基地、集體建設(shè)用地、廢棄廠房、低效用地
• 用好點狀供地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、增減掛鉤政策。
• 優(yōu)先保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)用地。

1. 資金要素保障

• 財政資金統(tǒng)籌：整合涉農(nóng)資金、鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助、文旅資金、生態(tài)資金，集中辦大事。
• 專項債券撬動：重點支持城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、冷鏈物流、公共服務(wù)。
• 金融活水精準(zhǔn)滴灌：政策性銀行+商業(yè)銀行+擔(dān)保+保險+基金協(xié)同發(fā)力。
• 社會資本引入：村企合作、股份合作、PPP模式、招商引資。

1. 人才要素保障

• 引育鄉(xiāng)賢、企業(yè)家、科技人才、技能人才、鄉(xiāng)村運營師
• 建強(qiáng)村黨組織書記、駐村工作隊、網(wǎng)格員三支隊伍。

1. 科技與數(shù)字要素

• 推進(jìn)智慧農(nóng)業(yè)、數(shù)字鄉(xiāng)村、電商直播、大數(shù)據(jù)監(jiān)管
• 推動科技成果進(jìn)村入戶、到田到園。

（四）全域設(shè)施與服務(wù)統(tǒng)籌體系

1. 基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)一體化

統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村道路、供水供電、通信網(wǎng)絡(luò)、冷鏈物流、污水垃圾處理全域覆蓋、城鄉(xiāng)同質(zhì)。

1. 公共服務(wù)均等化

推動教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育城鄉(xiāng)共享、鎮(zhèn)村聯(lián)動、縣域統(tǒng)籌，縮小城鄉(xiāng)差距。

1. 人居環(huán)境全域提升

持續(xù)推進(jìn)廁所革命、垃圾治理、污水治理、村容村貌提升、美麗庭院，打造宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

（五）全域治理統(tǒng)籌體系

1. 黨建引領(lǐng)總牽引

縣鄉(xiāng)村三級聯(lián)動，黨組織建在產(chǎn)業(yè)鏈、項目上、網(wǎng)格中。

1. 三治融合

自治、法治、德治相結(jié)合，健全村規(guī)民約、議事協(xié)商、積分制。

1. 數(shù)字治理

建設(shè)縣域鄉(xiāng)村振興數(shù)字化平臺，實現(xiàn)項目、資金、產(chǎn)業(yè)、監(jiān)測一屏統(tǒng)管。

1. 風(fēng)險防控

守住糧食安全、不發(fā)生規(guī)模性返貧、生態(tài)安全、債務(wù)安全、安全生產(chǎn)底線。

四、縣域全域統(tǒng)籌核心運行機(jī)制

（一）縣級統(tǒng)籌指揮機(jī)制

成立縣委縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)任雙組長的鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組，實行周調(diào)度、月通報、季考評、年總評。

（二）部門協(xié)同聯(lián)動機(jī)制

建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)改、財政、自然資源、住建、交通、文旅、金融等部門聯(lián)席會議制度，任務(wù)清單化、責(zé)任具體化、時限明確化。

（三）項目全生命周期管理機(jī)制

實行謀劃—儲備—申報—建設(shè)—運營—驗收—績效閉環(huán)管理，建項目庫、動態(tài)更新、滾動實施。

（四）資金統(tǒng)籌整合機(jī)制

堅持渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、形成合力，嚴(yán)禁碎片化使用、撒胡椒面式分配。

（五）考核評價激勵機(jī)制

將全域統(tǒng)籌、要素保障、項目成效、聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)、群眾滿意度納入高質(zhì)量發(fā)展考核，獎優(yōu)罰劣、壓實責(zé)任。

五、重點突破的三大關(guān)鍵任務(wù)

（一）破解要素瓶頸

• 土地：盤活存量、用好流量、保障增量。
• 資金：向上爭、向外引、向內(nèi)融、向下統(tǒng)。
• 人才：引得進(jìn)、留得住、用得好、帶得動。

（二）推動城鄉(xiāng)深度融合

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)人口、土地、資本、技術(shù)、管理雙向流動，以縣城為載體、以鎮(zhèn)為節(jié)點、以村為基礎(chǔ)，構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展共同體。

（三）打造全域示范樣板

由“點上出彩”向線上美麗、面上整潔、全域振興升級，建設(shè)一批全域鄉(xiāng)村振興示范縣、示范鎮(zhèn)、示范帶，形成可復(fù)制、可推廣的縣域模式。

六、風(fēng)險防范與底線堅守

1. 嚴(yán)防規(guī)劃虛化：不搞形式主義、不做表面文章、不建形象工程。
2. 嚴(yán)防資金濫用：規(guī)范使用、專款專用、全程監(jiān)管、績效導(dǎo)向。
3. 嚴(yán)防債務(wù)風(fēng)險：量力而行、盡力而為，嚴(yán)禁盲目舉債、違規(guī)擔(dān)保。
4. 嚴(yán)防生態(tài)破壞：堅守生態(tài)紅線，綠色低碳、可持續(xù)發(fā)展。
5. 嚴(yán)防脫離群眾：始終堅持農(nóng)民主體地位，維護(hù)農(nóng)民利益、壯大集體經(jīng)濟(jì)。

七、研究結(jié)論

“十五五”縣域鄉(xiāng)村振興，勝在統(tǒng)籌、贏在要素、貴在長效、實在富民。

只有堅持縣域全域統(tǒng)籌、系統(tǒng)謀劃、要素集聚、部門協(xié)同、城鄉(xiāng)融合，才能真正把政策優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、共富優(yōu)勢。

縣域必須以更高站位、更實舉措、更硬機(jī)制，構(gòu)建全域統(tǒng)籌與要素保障體系，推動鄉(xiāng)村全面振興提質(zhì)增效、行穩(wěn)致遠(yuǎn)，為加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國提供堅實縣域支撐。