為中國參與創設多邊開發銀行提供重要制度參照 兼談《中華人民共和國金融法（草案）》之完善

作者：□特約撰稿 賀連博 顧心悅

　　3月20日，司法部、中國人民銀行、金融監管總局、中國證監會、國家外匯管理局聯合發布《中華人民共和國金融法（草案）》（以下簡稱《金融法草案》），向社會公開征求意見。意見反饋截止時間為2026年4月19日。

　　《金融法草案》專章規定“金融風險處置”與“金融發展與安全”，明確提出“維護國家金融安全”。這對深度參與全球金融治理的中國金融機構具有重要意義。在“一帶一路”倡議深入推進、金磚合作持續深化背景下，中國參與創設的亞洲基礎設施投資銀行（以下簡稱亞投行）、金磚國家新開發銀行等多邊開發銀行，正日益成為國際融資體系的重要力量。如何以《金融法草案》確立的風險防控制度為指引，構建系統完備的多邊開發銀行風險防控體系，推動國際金融秩序變革，值得探索。

　　風險防控理念范式轉換

　　多邊開發銀行的風險防控體系，發端于對腐敗與欺詐行為的治理。1996年，時任世界銀行行長詹姆斯·沃爾芬森將反腐敗列為世界銀行（以下簡稱世行）優先事項，并誓言在世行項目中根除腐敗行為。從此，多邊開發銀行系統性地介入風險治理。《金融法草案》確立“全面加強金融監管，防范化解金融風險”的立法宗旨，并在第八章、第九章系統規定金融風險處置與金融發展與安全的制度框架。這體現了我國金融風險防控理念從“事后懲治”向“全過程風控”的根本性轉變，與多邊開發銀行風險防控體系的演進邏輯高度契合。

　　同時，《金融法草案》第八十條規定，“培育高素質專業化的金融人才隊伍，引導金融從業人員恪守職業道德和行業規范”。這意味著金融機構風險防控的根本在于人的素質與制度建設，這與多邊開發銀行強調的“實質風控”一脈相承。

　　以獨立治理架構防范風險

　　《金融法草案》在金融機構治理、金融基礎設施保護、金融數據安全等方面作了系統性規定，為中國參與創設多邊開發銀行提供重要的制度參照。

　　亞投行成立之初確立了“精簡、廉潔、綠色”的核心原則，在治理架構上注重風險防控的獨立性。《金融法草案》吸收、借鑒相關治理經驗，在第四十八條規定，金融基礎設施作為中央銀行對手方時，“集中清算、結算的財產具有獨立性，不得被查封、凍結、扣押或者強制執行”。這里強調的“獨立性”原則，對金融機構風險隔離機制設計具有重要意義。

　　體系化構建制裁互認與風險處置制度

　　《金融法草案》第八章系統規定了金融風險處置的制度框架，涵蓋風險監測、早期糾正、處置啟動、處置措施、處置資金來源等全流程環節。這種體系化的風險處置制度設計，與多邊開發銀行近年來推行的協同治理模式形成呼應。

　　多邊開發銀行風險防控體系的一大制度創新，在于制裁決定的相互認可與執行。2010年4月，世行、非洲開發銀行、亞洲開發銀行等聯合簽署《交叉取消資格協議》約定，若一家銀行認定某實體存在不當行為并公開取消其資格一年以上，其他簽署銀行應予以認可并采取相同制裁措施。這使不法行為人在多邊開發銀行體系中無處遁形，也是協同治理范式的重要體現。

　　《金融法草案》在風險處置制度設計上同樣體現了協同治理理念，如第五十一條第三款規定，“由國家確定的國務院金融管理部門牽頭建立監管責任歸屬認領機制”。這對多邊開發銀行完善跨境風險處置機制具有重要啟示意義。建議《金融法草案》進一步明確跨境金融風險處置的協調規則，為中國參與的多邊開發銀行提供更清晰的法律指引。

　　建立科技風險防控的制度框架

　　隨著數字技術在金融領域的深度應用，多邊開發銀行的風險防控面臨新的挑戰。針對這些新興風險，世行新版《廉政合規指南》加入對科技運用的合規要求，強調企業內部信息系統中的合規相關信息應足夠準確，確保與現行合規計劃保持一致。《金融法草案》對此作出了積極回應。

　　《金融法草案》第六十一條至第六十三條系統規定了金融科技與數據安全的制度框架，包括金融網絡安全保護、金融數據分類分級保護、金融數據處理國家安全審查、金融信息技術創新應用的安全評估等。這構成了我國金融科技風險防控的基礎性法律依據。

　　建議增加專門規定，細化安全評估

　　《金融法草案》確立了我國金融風險防控的基礎性法律框架，對完善中國參與的多邊開發銀行風險治理具有重要指導意義。但從多邊開發銀行的特殊性出發，建議進一步完善。

　　首先，增加跨境金融風險處置的專門規定。《金融法草案》第八章關于金融風險處置的規定主要針對國內金融機構，對于跨境金融風險的識別、預警、處置缺乏專門條款。考慮到我國參與的多邊開發銀行涉及多個法域，建議增設“跨境金融風險處置協調”條款，明確跨境風險處置的基本原則、信息共享機制和處置措施的法律效力。

　　其次，進一步強化與國際規則的銜接。多邊開發銀行的風險防控制度需要同時遵守東道國法律和國際規則。《金融法草案》第九十一條關于“金融控股公司”的定義，建議參照國際通行標準進行完善，明確其控股或實際控制兩類及以上金融機構、對其實施統一管控的法人屬性，以便與中國參與的多邊開發銀行的治理架構有效對接。

　　最后，細化金融數據跨境流動的安全評估規則。《金融法草案》第六十二條規定的國家安全審查制度為數據跨境流動設置了安全閥，但對多邊開發銀行日常運營中的數據跨境傳輸缺乏細化評估標準和簡化程序。建議從類型化豁免和機構資質互認維度細化規則：其一，細化四級分類評估標準，建立“紅黃綠白”四級清單。將數據分為禁止出境、重點評估、備案即可和免評白名單。其二，引入“同等保護水平”替代原則。對于流向總部位于第三國的多邊銀行的數據，只要該行內部數據保護標準經評估實質等效于我國要求，即可免于逐次安全評估，轉為年度抽檢。其三，強化“自律監管”的替代約束。推行“先行賠付”承諾制，認可“國際認證”等效性。

　　多邊開發銀行的風險防控，要在“自主”與“適配”之間尋求平衡。一方面，各機構要保持獨立的制度特色，以應對不同區域、不同成員國的特殊需求；另一方面，風險防控標準要避免因過度分化導致監管套利，以至削弱整個體系的公信力。總之，《金融法草案》為中國參與創設多邊開發銀行提供重要的制度參照。

　　（作者單位：煙臺大學法學院）

【來源：民主與法制時報】