揭開北約決策機制的黑箱

民智編譯

導語：

在眾多國際組織中，北約的決策機制堪稱獨特：

沒有投票表決，沒有加權多數，甚至沒有正式的否決權——只有“共識規則”。

這一源自 1949 年的非正式慣例要求，任何決策都需獲得全體成員國的默示同意，沉默即代表贊成，而任何一國的反對都足以阻止整個聯盟的行動。

這一機制既是北約作為主權國家聯盟的本質體現，也是其屢遭詬病的“阿喀琉斯之踵”。2003 年伊拉克戰爭前夕，法國、德國和比利時援引這一規則阻止北約為土耳其制定防御計劃，一度令美國參議員憤怒地要求廢除這一“過時的”制度。

2011 年利比亞行動中，28 個成員國僅有 8 個參與空襲任務，再度引發對共識規則的質疑。

然而，共識規則至今屹立不倒。它如何運作？為何能在危機中存續？改革它的嘗試為何一再受挫？這些問題的答案，揭示的不僅是北約的決策邏輯，更是主權國家在多邊安全框架中博弈的深層規律。

本文編譯自《北約的后冷戰政治》（NATO's Post-Cold War Politics）一書中的章節，原標題為《北約決策機制：“共識規則”在挑戰中延續》（NATO Decision-Making: The 'Consensus Rule' Endures Despite Challenges），作者為曾任美國國防部北約政策主任的利奧·G·米歇爾（Leo G. Michel）。文章有刪改，僅代表作者觀點，供讀者參考，與公眾號立場無關。

共識規則如何運作

1949 年《北大西洋公約》（North Atlantic Treaty）并未明確規定集體決策的方式，北約因此發展出一套被稱為“共識規則”（Consensus Rule）的慣例實踐。

這一規則在法律上并無約束力，但作為一種制度化規范，六十余年來基本保持不變。

通過這一規則，成員國對這一國際組織的各個層面保持著嚴密控制，幾乎沒給北約高級官員和國際工作人員留下任何自主空間。

簡而言之，北約始終是一個抵制“國際化”和“超國家”屬性的國際組織。

▲ 圖源/BBC

具體運作方式分為兩種情形。

首先，對于各國代表有權當場表態的事項，秘書長或委員會主席在會上提出草案文本，如果沒有任何常駐代表當場反對，該文本即被視為通過——這里沒有任何"贊成或反對"的投票，沉默即意味著同意。

而對于需要書面決定、且常駐代表須獲本國政府高層批準方能表態的情況，則采用“沉默程序”：

秘書長分發草案并設定截止期限（通常至少 24 小時），給各國代表團留出與國內磋商的時間。

如果沒有成員國在截止期限前以書面形式“打破沉默”，提案即被視為通過；如有成員國打破沉默，提案通常會被退回進行進一步工作以達成共識。

北約不會公開披露哪些國家打破沉默，但在敏感議題下，打破沉默的國家可能主動表態闡明自己的立場。

此外，由于沒有正式的投票程序，也就沒有正式的棄權程序。

共識規則反映了北約作為獨立主權國家聯盟的結構特征。北約決策表達的是成員國政府經共同同意達成的集體意志，而非超國家權威的決定。

根據這一規則，沒有任何成員國會被迫批準違背其意愿的立場或采取違背其意愿的行動。

這對于涉及潛在軍事力量使用的決策尤為重要，因為這類決策對任何成員國而言都是最具政治敏感性的。

值得注意的是，即便是 1949 年《北大西洋公約》的第五條款——集體防御條款——也沒有強制規定在某一成員國領土遭受攻擊時，每個成員國應提供何種類型的援助。

▲ 北約創始公約文本（圖源/美國國家檔案館）

美國當年堅持在該條款中使用限定性措辭，以消除國會對其宣戰憲法權力可能被讓渡給任何多邊組織的擔憂。

與此同時，共識規則使北約能夠尊重可能影響成員國參與某些北約行動能力的獨特國內立法。

例如，挪威和丹麥不允許在和平時期駐扎外國軍隊或核武器；德國法律要求議會通過簡單多數表決批準境外軍事部署，而匈牙利法律則要求三分之二多數。

通過共識規則，北約可以在整個聯盟范圍內建立政治和軍事團結，而不必將“一刀切”的標準強加于其多元化的成員。

該規則迫使各成員國進行盡可能廣泛的磋商以爭取對其主張的支持。無論大國小國，都不能被視為理所當然。

即便是美國，盡管在北約中扮演著突出角色，也依賴共識規則來保護自身利益、塑造其他成員國的觀點，并整合這些成員國提出的意見以改進美國的提案。

科索沃戰爭的考驗

1999 年針對南斯拉夫聯盟共和國的北約空中戰役——“聯盟力量行動”——從多個方面考驗了共識規則。

首先，各成員國就北約在沒有明確聯合國安理會決議情況下采取軍事行動的合法性進行了辯論，后來又就沖突期間采取的軍事戰略產生了爭議。

共識規則使持不同觀點的成員國——一些強調人道主義危機和人權侵犯的緊迫性，另一些則擔憂北約對主權國家采取所謂進攻性行動所開創的先例的合法性——找到了足夠的共同立場來支持或至少不阻止該行動。

編者注：“沉默程序”使有異議的國家即使并不完全支持，也可以通過不出面阻止來默許草案的通過，這降低了通過草案的政治成本，因此在一定程度上保護了多邊機制的運作。

該規則對希臘政府尤為重要。

盡管民意調查顯示約 95% 的希臘民眾反對北約干預，希臘政府最終決定不對授權使用武力的關鍵 NAC 決定打破沉默。與此同時，希臘選擇不直接參與作戰行動。

允許一個成員國默許集體決定（盡管其有公開或私下的保留意見）的決策程序，與要求該國在 NAC 中投贊成或反對票的程序之間的細微差別，看似微不足道，但在實踐中卻意義重大。

如果常駐代表被要求舉手批準“聯盟力量行動”，希臘政府可能無法抵抗國內政治壓力而投反對票，從而阻止任何北約參與——甚至可能阻止任何軍事行動。

共識規則還促進了“聯盟力量行動”的實施。

例如，在危機期間，NAC 經常決定不讓下屬委員會參與，以使敏感的 NAC 討論盡可能保密并便于快速決策。

時任秘書長哈維爾·索拉納（Javier Solana）使用“討論摘要”技術協調 NAC 內部的分歧意見，這一技術旨在避免讓任何單一成員國承受過多審視。

▲ 哈維爾·索拉納（圖源/維基百科）

NAC 授權索拉納實施、暫停或終止空中戰役的第一階段。因此，NAC（通過共識）將啟動預先批準的空襲范圍的決定權讓渡給了索拉納。

盡管各成員國后來在目標選擇和任務分配上存在分歧，但這些分歧通常通過北約之外的雙邊渠道解決。

總之，雖然在整個“聯盟力量行動”期間需要付出非凡努力來維持共識，但這些努力維護了北約團結，并最終實現了其在科索沃的既定目標。

2003 年伊拉克爭端：共識規則遭遇質疑

正是 2003 年初圍繞伊拉克問題的激烈聯盟內部爭端，使一些美國參議員確信共識規則必須改變。

這場爭端是聯合國安理會內部分歧的延伸：英國（在美國支持下）主張通過一項明確授權對伊拉克使用武力的新安理會決議，而法國（在德國支持下）則反對這一步驟。

▲ 圖源/新華網

當美國常駐代表于 2003 年 1 月下旬建議北約軍事當局開始為保衛土耳其制定應急計劃以應對伊拉克的潛在威脅時，比利時、法國、德國和盧森堡表示反對。

他們認為，這種規劃充其量是為時過早；在他們看來，最糟糕的情況是，這將發出北約接受與伊拉克“戰爭邏輯”的政治信號。

爭端在 2003 年 2 月 10 日達到高潮，土耳其根據《北大西洋公約》第四條正式請求在 NAC 進行磋商。

該條款規定：“任何一方認為其領土完整、政治獨立或安全受到威脅時，各締約方應共同協商。”

在磋商期間，軍事委員會主席向 NAC 通報了伊拉克的潛在威脅以及準備加強土耳其防御計劃所需的時間表。

當土耳其常駐代表請求 NAC 指示北約軍事當局準備此類計劃供 NAC 審議時，三個成員國的常駐代表——很快被披露為比利時、法國和德國——再次反對。

時任秘書長喬治·羅伯遜（George Robertson）迅速分發了正式決定表，這三個成員國隨即正式打破沉默。

▲ 喬治·羅伯遜（圖源/BBC）

這場公開爭論又持續了數日，直到比利時和德國同意一個保全顏面的妥協方案：土耳其的請求從 NAC 轉移到法國未參與的 DPC。

DPC 于 2003 年 2 月 16 日迅速達成共識，指示軍事當局準備通過部署北約預警機、支持盟國部署戰區導彈資產和化學-生物防御能力來幫助保護土耳其的計劃。

軍事當局在接下來幾天完成了規劃，2 月 19 日 DPC 批準實施對土耳其的商定援助。

盡管北約官員可以理解地試圖盡量淡化這一事件的影響——羅伯遜將其描述為“水線以上而非以下的損害”——但其影響，尤其是在華盛頓，不應被低估。

對一些人來說，共識規則似乎已經失去了其存在價值。

在 2003 年 5 月參議院關于北約擴大的辯論中，參議員杰克·里德（Jack Reed）告訴同僚，這一“過時的”規則必須被廢除。

他主張“北約應有一項新規則……授權聯盟成員暫停任何不再支持聯盟理念的國家的北約成員資格”。

參議院以 96 票對 0 票通過的決議包含一項修正案，建議美國在 NAC 議程上提出：北約共識規則；以及“建立一個暫停不再遵守民主、個人自由和法治等北約原則的成員國成員資格的程序的利弊”。

此后不久，眾議院通過了另一項立法，要求國防部長向相關委員會報告其“精簡”北約決策機制的建議。

最終，布什政府在得出結論認為即便是其最親密的伙伴（包括英國）也不會支持對共識規則的沖擊后，放棄了在 NAC 推動這一議題。

正如時任國務卿科林·鮑威爾（Colin Powell）向參議員解釋政府立場時所說：

“我們認為，當前的決策程序運作良好，符合美國利益……北約是一個聯盟，沒有任何北約成員國，包括美國，會同意在未經其同意的情況下做出防務承諾方面的聯盟決定。”

利比亞行動后的新發展

自 2003 - 2004 年的風波以來，北約官員和各成員國政府普遍避免重啟關于共識規則的辯論。然而，北約 2011 年在利比亞的經歷再次引發了反思。

德國于 2011 年 3 月 17 日在聯合國安理會第 1973 號決議（授權成員國采取“一切必要措施”保護利比亞平民）表決中投了棄權票，這令許多成員國不滿。

土耳其、德國和法國（出于不同原因）在 3 月 22 日——即美英法聯軍對卡扎菲部隊發動空襲三天后——才勉強同意北約發揮主導作用。

德國隨后立即將其機組人員從執行武器禁運任務的北約預警機上撤出，并將其海上力量從地中海的北約行動中撤走。

此外，在北約長達六個月的“聯合保護者行動”期間，28 個成員國中僅有 8 個參與了空襲任務。

反思上述利比亞經歷，一些成員國國防部長公開暗示，聯盟需要應對某些成員決定參與行動而其他成員選擇棄權的情況。

正如荷蘭國防部長漢斯·希倫（Hans Hillen）于 2012 年 1 月所言：

“這種棄權是免費的，還是有代價的？……費用如何分攤？28 國的共識是否始終必要，還是子群體可以決定？……北約需要一套（新的）規則來管理某些成員國決定參與而其他成員國選擇棄權的情況。”

希倫提出的問題至今仍具現實意義，尤其是在北約推進其“智能防御”議程、促進更大的多國合作和專業化以提升聯盟軍事能力之際。

許多成員國擔心，如果他們將稀缺資源投入共同能力（如預警機）或同意在某些能力上進行專業化分工（依賴其他成員國提供互補能力），它們必須在需要時“確保獲得”這些能力。

這可能對那些希望保留其主權特權的成員國構成挑戰——無論是選擇不參與特定行動，還是（如果它們強烈反對）完全撤出其對聯盟組合的國家貢獻，從而可能使任務陷入癱瘓。

結語：共識的悖論

套用丘吉爾關于民主的名言：共識規則或許是管理聯盟最糟糕的方式——除了所有其他方式之外。

迄今為止的實踐表明，該規則并未使聯盟陷入癱瘓。通過一些相對直接的調整，該規則與北約本身一樣，可以適應 21 世紀的安全環境。

然而，沒有任何成員國會同意以其認為有損自身利益的方式改變當前決策程序并接受聯盟的“國際化”。

這是北約的一個悖論：改變共識規則本身需要共識。

正是這一悖論，解釋了為何共識規則在屢遭批評、幾經危機之后依然屹立不倒。

它既是北約作為主權國家聯盟的本質體現，也是其在多元利益中維系團結的制度保障。

在一個地緣政治日益動蕩、聯盟內部分歧加劇的時代，共識規則的存廢之爭，實際上是關于北約究竟應該成為何種組織的根本之問——是更高效的超國家軍事機器，還是尊重主權的政府間合作平臺？

這一問題的答案，將深刻影響跨大西洋安全架構的未來走向。

編譯：周拓毅

編務：萬希夢

責編：邵逸飛

圖片來源：網 絡

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