從“砸錢”式福利到生產性投資：真正的國家韌性藏在“投資于人”

導讀

“十五五”規劃將“投資于人”提升至新高度，強調加強社會保障和人力資源開發，彰顯以人為本的現代化路徑。當前中國面臨生育率下降、老齡化加快等人口結構變化挑戰。要應對挑戰，擴大內需，打造高質量國內市場，不能僅靠“砸錢”，更需從補償性福利轉向系統性社會基礎設施投資，加強政策協調，進行深層次體制改革。完善的社會基礎設施不僅關乎國內發展，也將在激烈的國際競爭中成為國家最持久的優勢。

本文為中國觀察智庫獨家約稿，轉載請注明來源：中國日報中國觀察智庫。

作者：蒙克

清華大學公共管理學院副教授

今年的全國兩會傳遞了一個大多數人未能捕捉到的信號。在人們慣常關注的GDP增長目標和產業政策之外，“十五五”規劃綱要悄然將“投資于人”提升至戰略優先地位，強調加強社會保障和人力資源開發。大多數外國評論將其視為套話，但事實卻完全不是這樣。

中國長期發展面臨的最嚴峻挑戰，或許并非來自美國的關稅、半導體出口管制或日益加劇的戰略壓力等外部因素，而恰恰隱藏在人們眼皮底下的國內人口結構變化：生育率下降、老齡化加快，以及長期發展的社會基礎日漸吃緊。大多數人對社會政策的重視不夠，認為應該優先應對地緣政治競爭，然后再關注國內社會問題。然而，“十五五”規劃綱要中關于社會投資的要求，正重新定義社會基礎設施，在制度性競爭、技術革命和人口結構轉型時代增強國家韌性。

這種對人力資源的重視與上世紀發展起來的社會福利制度截然不同。傳統的失業保險、養老金和醫療保障等，原本是為了抵御工業資本主義帶來的沖擊和市場風險，而“十五五”規劃所構想的則是另一種模式：一種能夠培育人力資本、增強適應能力，并激發內需的生產性社會基礎設施——這正是一個國家真正的競爭力所在。教育、醫療和社會保障是對勞動力、消費力和創新力的戰略投資，在人工智能時代疊加人口老齡化的背景下，這些投資將決定一個國家未來是蓬勃發展還是停滯不前。

圖片來源：中國日報

日本長達30年的人口停滯表明，一個國家在重組勞動力市場和照護經濟時，必須應對復雜的挑戰。美國自20世紀80年代以來的經歷則說明，社會投資的削弱、不平等的加劇以及中產階級的空心化，會破壞國內凝聚力。這些都是值得汲取的深刻教訓。

中國正經歷一場重大的人口轉型。2025年出生人口下降了17%，僅為792萬，不到2016年的一半。據世界銀行估算，中國的總和生育率約為1，位居全球最低之列。去年中國人口凈減少340萬，而勞動年齡人口則是自2012年以來一直在減少。有人預測，到2050年，中國勞動年齡人口可能減少約2.4億，65歲或以上老人將占總人口約30%，60歲以上人口的比例將更高。能否成功應對這一人口結構變化以保持積極長期增長，將是一項關鍵的社會課題。

許多國家在面對這一挑戰時的本能反應是“砸錢”，比如發放生育獎勵、提供稅收優惠、補貼托兒服務等。然而，無論在中國還是其他地方，這些舉措收效甚微。如果根本性的制度框架不改變，年輕人不得不在事業與家庭之間做出非此即彼的選擇，那么現金轉移支付手段就難以奏效。

圖片來源：新華社

一項針對法國、德國和北歐國家2007年之后社會政策改革的比較研究表明，全面的制度架構——例如普及的學前教育、靈活的勞動力市場、完善的育兒假以及公共托育體系，能夠幫助民眾實現工作與家庭生活的平衡。這些政策的目標不僅僅是提高生育率，更是要培育一種社會氛圍，使所有成員都能在為經濟發展作貢獻的同時養育下一代，維持消費需求，推動創新和產業升級。

這種從補償性福利轉向生產性社會投資的重新定位，也有助于我們更全面地理解“十五五”規劃中對于擴大內需的要求。擴大內需并不僅僅意味著“維持消費”，更重要的是要打造一個高質量的國內市場，以推動創新，升級供應鏈，降低對外依賴。當每個家庭都擁有穩定的收入、可負擔的醫療，并對子女的未來充滿信心時，他們自然就會消費、投資并承擔創業風險。社會基礎設施與市場活力由此相輔相成。

正是在這里，兩會信號的真正意義得以彰顯。“十五五”規劃統籌兼顧“投資于物”和“投資于人”，著重促進低收入群體增收，以國家戰略應對人口老齡化，并致力于實現高質量發展和培育新質生產力——這些都可以歸為“系統性適應能力”，即一個社會在長期戰略競爭、技術沖擊和產業轉型中，能夠承受挑戰，不致分崩離析的能力。在21世紀建設這種能力，相當于20世紀打造“福利國家”，但不同的是，其工具是面向未來的、對人類潛能的投資，而非著眼于過去的、針對市場失靈的補償。

圖片來源：東方IC

不過，認清問題并不等于解決問題。中國面臨的最嚴峻挑戰，不是單個政策的設計，而是這些政策的整合。自動化和人工智能可以在一定程度上彌補勞動力的減少，但前提是必須輔以對勞動者再培訓和終身教育的大規模投入。養老金改革刻不容緩，以應對快速老齡化帶來的財政壓力，但同時絕不能削弱消費者信心。產業政策旨在實現科技自立自強，不僅需要培養工程技術人才，更需要培育一個涵蓋社會信任、制度公信力和公民福祉的廣泛生態系統，這樣才能持續獲得公眾對長期投資的支持。

如果沒有強大的社會根基，國家做出的任何遠大戰略構想都終將難以為繼。軍事、科技和經濟實力固然不可或缺，但只有這些仍不足以確保持久的影響力。能夠在這個制度性競爭時代脫穎而出的國家，其關鍵在于構建適應性強的社會基礎設施，并將其視為生產力的根本，而非出于慈善或政治妥協。

“十五五”規劃正是致力于打造這樣一種社會基礎設施。其能否成功，取決于具體落實，取決于“投資于人”的要求能否轉化為勞動力市場、照護經濟、工作與家庭生活關系以及區域與代際間機會分配等方面所必需的深層次體制改革。這其中的利害關系不僅限于國內。在一個底層邏輯正在發生深刻變革的世界里，完善的社會基礎設施或許將成為一個國家最持久的競爭優勢。社會政策絕不是“軟政策”——它從來都是最“硬核”、最具挑戰性的政策。

圖片來源：中國日報

本文英文原文發表在中國日報國際版，原標題為 "Hardest policy of all"，點擊文末“閱讀原文”可查看。

出品：中國日報中國觀察智庫

責編：杜娟 唐文若

編輯：張釗

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