城投在干嘛？

2020年，全國土地成交總價到達8.44萬億元的歷史高點后持續回落，城投行業賴以運轉多年的“土地財政”模式正在經歷深刻的結構性收縮。 在過去，城投平臺深度綁定土地開發鏈條——做地、整理土地、配合地方出讓土地，再通過土地收入預期、政府信用和融資滾動維持運轉。 如今， 自然資源部明確“新增建設用地原則上不用于經營性房地產開發” ， “盤活一畝才能新增一畝” ，增量發展的空間被明顯壓縮。

從債務端看，城投平臺的融資環境也日趨收緊。2025年，城投債一級市場繼續貫徹“控增化存”思路，總量同比下降，凈融資持續為負。中部地區某城投公司財務負責人坦言：“以前還能邊談項目邊找融資，現在更多是先看現金流能不能覆蓋，融資審批的不確定性明顯上升。”

在傳統路徑越走越窄的背景下，一個全新的方向正在進入城投行業的視野—— 數據資產化 。

城投正在做什么

自財政部《企業數據資源相關會計處理暫行規定》2024年實施以來，各地城投公司紛紛探索將手中的公共數據資源轉化為可計量、可交易、可融資的資產。根據上海高級金融學院發布的《中國企業數據資產入表情況跟蹤報告》， 截至2025年9月30日，國內已有375家非上市公司披露數據資源入表情況 ， 其中地方國企（含城投公司和類城投國企）達310家，占入表企業總數的82.67%，累計融資額達17.10億元 。地方國企已成為數據資產入表的絕對主力。

當前城投在數據資產領域的探索，大致可以分為三條路徑。

路徑一：數據資產入表
數據資產入表，是指企業根據會計準則將符合條件的數據資源計入資產負債表，從而擴大資產規模、優化財務結構。這是數據資產化的基礎環節。2025年初至2026年末， 財政部已在全國范圍內開展數據資產全過程管理試點 ，要求在數據資產臺賬編制、登記、授權運營、收益分配、交易流通等方面取得階段性成效。 2026年國務院進一步明確“加力支持無形資產投資” ，數據的資源化、資產化、資本化路徑日益清晰。

入表實踐的行業分布顯示，城投公司的優勢領域集中在交通運輸、公用事業等相關數據類別，入表數量位居前三。這意味著，城投掌握的停車、公交、供水、供氣等公共運營數據，恰好處于數據資產化的“優勢賽道”。

路徑二：數據資產質押融資
數據入表之后，更關鍵的步驟是讓數據資產“活”起來——即通過質押融資獲得實際資金。這一模式近兩年在全國多地開花。

2025年12月，鹽城市建湖縣城投集團以“區域用水分析數據”入池，參與發行資產支持專項計劃，獲得融資1億元。2026年初，許昌市投資集團將“智慧公共自行車數據集”作為質押資產，成功獲得6000萬元融資。同年4月，云南省昭通市也實現了首單數據資產融資——昭通發展國有資產投資管理有限公司以城市停車數據資產質押，獲得交通銀行1000萬元融資，從完成資產評估入表到打通融資僅用了3個月。

這些案例表明，數據質押融資的模式已經在不同層級、不同地區的城投平臺上得到驗證，融資金額從千萬元到上億元不等。

路徑三：數據資產證券化（ABS）
更具突破性的是數據資產證券化（ABS）的探索。2026年3月至4月間，一系列標志性案例密集落地。

2026年3月31日，宜昌伍家新城資產運營有限公司（伍家城投集團全資子公司）成功參與發行湖北省首單數據資產證券化產品，融資1.1億元，票面利率僅2.48%。該產品采用“擔保公司+信托貸款+數據資產質押增信”的創新方式，總規模達10.2億元，匯集了湖北、福建兩省8家企業的數據資產。伍家城投以運營的55座公共充電站、660臺充電設備近三年累計生成的數據為核心底層資產，實現了從“資源”到“資產”再到“資本”的轉變。

幾乎同一時期，咸寧城發集團以評估價值24萬元的城市停車數據為底層資產，通過確權登記與質押融資，成功參與發行同一單總規模10.2億元的區域聯動數據資產信托收益權ABS，實現融資1.5億元。值得關注的是，24萬元的評估價值撬動了1.5億元的融資，背后是“跨區域組包+多方聯動”的結構設計——聯合鄂閩兩省8家企業參與，其中7家完成數據資產質押，形成規模效應。

建湖城投集團和咸寧城發集團的案例說明，即便是評估價值不大的單一數據資產，也可以通過結構化設計和跨區域聯合，撬動更大規模的融資。

數據資產證券化的核心價值在于打通了數據資產與資本市場的連接通道，讓數據要素的經濟價值實現規模化、標準化釋放。正如伍家城投集團副董事長陳攀所說：“數據資產也能證券化，意味著我們不再只靠土地、房產等傳統實物資產來融資，這也將為后續的民生事務和產業轉型注入新的資金活水。”

能否助力化債和高質量發展？

從 化債 的角度看，數據資產融資能否成為城投化債的“有效武器”？需要理性評估。

一方面，數據資產融資確實降低了融資成本。宜昌案例的票面利率僅2.48%，遠低于傳統城投債券利率水平；昭通案例的融資成本也創下同類業務新低。低成本資金對于緩解城投流動性壓力、降低付息負擔具有直接幫助。

但另一方面，從絕對規模來看，目前數據資產融資體量仍然有限。據不完全統計，非上市企業（以城投為主）數據資產累計融資額僅18.99億元。而城投有息債務總規模以萬億元計，兩者不在同一量級。2026年底，第一輪化債的6萬億元置換債券發行即將收官，化債工作正從“債務置換為主”轉向“構建長效機制為主”。在這一轉型過程中，中央明確提出要“禁止新增隱債”和“地方自主化債”，城投平臺面臨的不僅是短期流動性問題，更是長期經營能力和現金流可持續性的考驗。

數據資產化對化債的意義，不在于一次性解決債務存量，而在于為城投公司提供新的融資渠道和資產結構優化方向，助力其在“控增化存”的嚴監管環境下找到可持續的融資方式。

較之于短期化債效果，數據資產化對城投 高質量發展 的推動作用或許更為深遠。

首先，它倒逼城投從“資產持有型”向“資產運營型”轉變。傳統城投的資產負債表中，土地、房產占據核心位置；而數據資產入表，要求企業真正將數據作為運營資源來治理和開發，而非僅僅“占有”它。正如現代咨詢研究院在《2026年中國城投行業發展趨勢研究報告》中所指出的， 數據要素“資源化-資產化-資本化”進程全面提速，城投企業需加快數據治理體系建設 。

其次，數據資產化助推城投從“融資通道”向“產業載體”轉型。多位業內人士認為，城投信用正在經歷從財政背書向經營信用的結構性遷移。數據能力，恰恰是城投構建自身經營信用的核心抓手之一。有分析指出，城投公司應通過市場化載體，構建集數字集采、供應鏈金融、數智化運營于一體的產融服務平臺，將數據資產轉化為經營與融資能力。

再次，從區域發展視角看，數據資產化有助于縮小區域差距。目前數據資產入表企業已覆蓋27個省級行政區，不僅限于發達地區，像昭通這樣的欠發達地區也已實現“零的突破”。這為不同類型的城投公司提供了相對公平的轉型起跑線。

不能回避的挑戰

在肯定方向的同時，也必須正視當前數據資產化面臨的現實困難。

一是標準和制度尚不統一。 數據確權、估值、登記的標準體系仍在建設過程中。財政部雖然出臺了入表暫行規定，但該規定采用“未來適用法”，地方城投國企想借此盤活手中數據資產、緩解負債壓力的效果受到一定制約。數據資產的權屬邊界——哪些數據屬于城投公司，哪些歸屬于政府公共數據——在實踐中經常難以清晰界定。

從入表實踐來看，企業行為已變得更為審慎。高金報告顯示，隨著數據資產入表工作從“單點突破”走向“整體推廣”，增速明顯趨緩，信息披露也更趨謹慎。這反映出從政策框架到操作落地之間，仍存在不小的摩擦成本。

二是市場化流通機制尚未成熟。 數據資產的交易規則、估值方法、流通渠道仍在探索階段。目前采用的主流評估方法——成本法、市場法、收益法——各有局限，數據資產的公允價值難以準確計量。咸寧案例中24萬元的評估價值和1.5億元融資之間的懸殊差距，從側面折射出當前估值體系的不成熟。

此外，數據資產登記呈現明顯的本地化特征——超過半數企業選擇在本省市地方平臺完成登記，跨省市和全國性平臺應用較少。這種“碎片化”格局，不利于統一的全國性數據要素市場的形成。

三是個案的成功不等于模式的可復制。 上述案例中，數據資產融資普遍采用了“擔保公司+信托貸款+ABS”的結構化設計，借助了擔保增信和跨區域組包等金融技術手段。對于缺乏專業金融團隊和外部資源支持的中小型城投而言，復制這些操作存在較高的技術門檻和協調成本。以評估價值僅24萬元的數據撬動1.5億元融資的“杠桿效應”，更多依賴于結構設計而非數據資產本身的市場價值，這種模式的可持續性和推廣邊界還有待觀察。

從“靠地吃飯”到多元轉型

綜合來看，數據資產化是城投轉型的一個有前景的方向，但不是唯一的出路，也不是能解決所有問題的“萬能藥”。城投公司的未來道路，應在多個維度上協同推進。

轉型方向一：從“造城者”到“營城者”
2026年“十五五”規劃開局，城投行業的轉型共識已基本形成。自然資源要素保障新政的出臺，標志著土地要素配置從“增量主導”轉向“存量優先”，城投平臺被推向從傳統“造城”角色走向“營城”新賽道的轉型窗口期。正如新華財經的解讀所指出：“轉型之路并非坦途，但方向已然明晰——從‘造城者’到‘營城者’，從‘融資通道’到‘產業載體’，這既是政策的倒逼，更是市場邏輯的必然選擇。”

這意味著城投需要加速向覆蓋“投資、建設、運營、維護”全鏈條的一體化服務提供商轉型，圍繞城市更新和大運維構建新的業務模式。

轉型方向二：“城投+產投”融合
“城投+產投”融合發展的模式在2026年步入系統推進與實質落地的新時期。現代咨詢研究院院長丁伯康指出，“十五五”時期將成為檢驗城投公司轉型成效的分水嶺，能否在此期間完成對自身功能定位與發展邏輯的深刻重塑，將直接關乎生存空間與發展韌性。具體來看，產業投資聚焦的四大“黃金賽道”包括數字經濟與AI、低空經濟、綠色經濟、銀發經濟。

數據資產化正是數字經濟賽道中的核心組成部分。這意味著，數據資產不僅是融資工具，更是城投切入新興產業、構建新競爭力的戰略支點。

轉型方向三：構建獨立的經營信用
2025年11月，財政部聯合相關部門印發《地方政府融資平臺信用評價指引（試行）》，明確將“轉型成效、債務結構、經營能力、區域財政支撐”等作為核心評價指標，評價結果直接與融資成本、發債額度掛鉤。這意味著，城投的融資能力將越來越依賴其自身的經營表現，而非地方政府的隱性背書。

在此背景下，城投公司正在加速清理非主營業務，壓降貿易、商業地產等非核心板塊，資源向基礎設施、產業投資、科技類項目進一步集中。數據資產化恰恰是城投構建獨立經營能力和市場化信用體系的重要抓手。有研究顯示，數字政府建設能夠提高政策和信息透明度、提升區域經濟活力、增強公眾信任感，從而顯著降低城投債發行利差。

結語

城投公司走到今天，傳統路徑依賴的紅利正在消退，但轉型的窗口也在同步打開。數據資產化是這個“換擋期”中出現的一條有前景的新路——它為城投提供了不依賴土地的新型資產類別，帶來了低成本融資的可能，并推動著城投從“持有資產”走向“運營資產”的深層變革。

然而，正如丁伯康提醒的：城投轉型要實現實質性突破，政府財稅體制改革、投融資管理體制完善、項目投融資機制平衡、新型政企關系構建等核心問題始終無法繞開。數據資產化能解決問題的一部分，但不可能單獨解決所有問題。

城投的下一個十年，不會只靠一根“稻草”存活。數據資產是那張新牌，但真正決定城投能否活下去、活得好的，是它能否在多重壓力下完成從“政府融資載體”到“市場化經營實體”的根本轉身。這條路，方向已明，但任重道遠。

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