房地產大法將修訂，70年土地使用權將改變？如何續期？

4月24日，全國人大常委會法工委在介紹今年重點立法工作時宣布，將修訂《城市房地產管理法》。

《城市房地產管理法》被認為是中國房地產市場的“根本大法”

這部法律的修訂引發了市場和輿論的極大關注。有人認為，《城市房地產管理法》的修訂，將是房地產市場的一次巨大變革。

其中，最引人關注的是，《城市房地產管理法》的修訂將可能涉及70年土地使用權到期后續期的問題。

甚至有人更樂觀的認為，可能將實現土地使用權永久續期

住宅70年土地使用權（商辦用地40年至50年）會隨著《城市房地產管理法》的修訂而改變嗎？

土地使用權到期后，如何續期？續期是否要繳納費用？費用的標準如何？

這是市場關注的最大焦點。

01

《城市房地產管理法》的立法背景

1992年南巡后，在海南省、廣西北海市等地刮起了一股房地產開發熱潮，并以人們始料未及的速度急劇升溫，隨后出現了炒地炒房、交易不規范、價格混亂等一系列問題。

當時的市場迫切需要一部法律加以規范，《城市房地產管理法》正是在此背景下誕生，于1994年頒布，后在2007年、2009年、2019年多次進行小幅修改或微調。

《城市房地產管理法》在制定之初，主要借鑒了香港的制度和經驗，形成了土地使用權出讓金制度商品房預售制度，通過法律確立土地與商品房的市場化規則，但同時制度的不完善也導致了當前土地財政依賴、爛尾樓等一系列問題。

而且那時的中國還沒有形成真正意義上的房地產市場。

隨著1998年國務院發出《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（即國發23號文件），福利分房的時代結束，才開始有真正意義上的房地產市場。

因此，《城市房地產管理法》誕生在法律體系尚不健全的年代，甚至頒布在真正的房地產市場形成之前，在內容上相對狹隘和缺失，盡管后續進行過幾次修訂，但遠遠不能滿足今天復雜的房地產市場對法律體系的需求

02

土地使用權的法律規定

1982年頒布的《憲法》規定，城市的土地屬于國家所有

1986年頒布的《土地管理法》確定，土地公有制有償使用制度，具體辦法授權國務院制定。

1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，明確“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。《土地管理法》于同年作出相應修改。

此后，1990年國務院發布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》確定，土地使用權出讓最高年限：

（一）居住用地七十年；

（二）工業用地五十年；

（三）教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年；

（四）商業、旅游、娛樂用地四十年；

（五）綜合或者其他用地五十年。

包括《土地管理法》和《城市房地產管理法》（包括后續幾次修訂）在內，在法律層面上，都沒有對土地使用權的年限作具體規定。

土地使用權的具體年限（70年、50年、40年）始終停留在行政法規（1990年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條）層面，始終未被寫入《城市房地產管理法》或《土地管理法》的正文。

這一“法律授權＋行政法規細化”的二元結構，自1994年以來從未改變。

2007年制定的《物權法》（2020年列入《民法典》）規定，住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期。但規定期滿后的規則，沒有列具體年限。

這就是中國城市國有土地使用權出讓使用年限和續期，在法律層面的來龍去脈。

但關于土地使用權年限到期后續期的問題，留下了一個法律體系的沖突。

《城市房地產管理法》表述為“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準”，且“經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金”。

而2020年的《民法典》規定“住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理”。

可見《城市房地產管理法》和《民法典》，對住宅土地使用權到期續期的規定，是有明顯的法律沖突的。

這就是此次《城市房地產管理法》修訂,人們對土地使用權到期后續期以及續期年限等問題所產生聯想的由來。

03

修訂不會改變基本模式

房地產市場是一個龐大復雜的體系，關系經濟發展和社會穩定以及每個家庭的生活和財富，涉及土地、金融、稅收、財政、產權、交易、住房保障等經濟和社會生活的方方面面。

中國發展了近30年的房地產市場，很大程度上是在還沒有完善和系統的法律體系準備的背景下開始的，卻以人類歷史上前所未有的速度高速發展了30年。

《城市房地產管理法》在制定之初，僅僅是一個應景的法律，而此后立法的速度和進程遠遠跟不上市場的高速發展。

過去30年中，中國房地產市場始終遵循“政策驅動型治理模式”，即以法律為基本框架，以政策為主要調控工具，以地方行政權力為重要執行力量的模式。

時至今日，立法仍留下了很多空白。

比如，關于保障性住房，迄今還沒有一部法律來保障，應該有一部《住房保障法》。

又如，關于租賃住房，特別是租購同權等，同樣沒有相應的法律，應該有一部《住房租賃法》。

關于房地產稅，更是如此。過去多年，立法沒有任何進展，我們已經充分討論過這個話題。

因此，此次《城市房地產管理法》的修訂，不能寄予過高的期望。

既不能期待一部法律的修訂能解決過去多年房地產市場法律體系的缺失，也不可能指望這一次修訂能解決土地出讓使用年限，特別是土地續期的問題。

好在對于70年使用權的住宅用地，從1998年算起大部分住宅用地到期還至少有三四十年的時間，還有時間來進一步完善法律體系。（當然有奇葩案例，溫州有一批住宅，開發商在1996年只購買了20年土地使用權，到2016年到期，后續國土資源部只給出了一個過渡性辦法，到現在還未真正解決且一直被擱置。）

本次《城市房地產管理法》的修訂，最大概率是將該法律原來關于土地到期需要提前一年申請續期的規定，與《民法典》中“自動續期，續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理”相統一，以《民法典》的規定為準。

關于土地續期是否收費，其實是一個不用考慮的命題。如果自動續期且續期不收費，那豈不是成了無限期土地使用權了嗎？

只是未來如何收？收多少？和未來可能征收的房地產稅關系如何確定？

大概率是，二者合二為一