「觀察」因城施策讓未落戶人口公平享有常住地基本公共服務(wù)

界面新聞?dòng)浾?| 張旭 界面新聞編輯 | 劉海川

為打破地域與身份界限，加快實(shí)現(xiàn)常住人口同等享有基本公共服務(wù)，國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于推行常住地提供基本公共服務(wù)的實(shí)施意見》（以下簡稱：《意見》）。

《意見》圍繞隨遷子女教育、公租房保障、健全常住外來人口社保、基本醫(yī)療全覆蓋以及強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)和兜底保障作出細(xì)致部署。

“這項(xiàng)改革打破了戶籍捆綁公共服務(wù)的舊模式，促進(jìn)未落戶常住人口與戶籍人口同等享有基本公共服務(wù)?！闭憬I(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授祝建華告訴界面新聞，這既能幫助外來人口更好融入城市生活，充分發(fā)揮勞動(dòng)力價(jià)值，也促使地方政府轉(zhuǎn)變服務(wù)思路，按照實(shí)際居住人口統(tǒng)籌服務(wù)供給，有效優(yōu)化人口分布格局，提升城鎮(zhèn)化建設(shè)整體質(zhì)量，縮小城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距，進(jìn)一步拉動(dòng)社會(huì)消費(fèi)，實(shí)實(shí)在在推動(dòng)以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化

科學(xué)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。國家統(tǒng)計(jì)局4月30發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》顯示，2025年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工有1.3億人。再加上隨遷子女和老人，進(jìn)城農(nóng)民工及其隨遷家屬在1.7億人左右。

“這類群體最關(guān)心的是穩(wěn)定就業(yè)、子女教育、住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)等問題。推行常住地提供基本公共服務(wù)，有利于推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有同遷入地戶籍人口同等公共服務(wù)權(quán)利，讓能進(jìn)城、愿進(jìn)城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更快更好融入城鎮(zhèn)?！敝袊鞘泻托〕擎?zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員高國力等人在國家發(fā)改委官網(wǎng)刊發(fā)的解讀文章二《因地制宜促進(jìn)未落戶常住人口同等享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)》中表示。

據(jù)高國力等人介紹，2025年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)67.89%。國家基本公共服務(wù)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的81項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目中約有4分之3已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了常住地提供。

此前國家發(fā)改委等10部門聯(lián)合印發(fā)《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2023年版）》中對服務(wù)項(xiàng)目有所規(guī)定。其中包括幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、優(yōu)軍服務(wù)保障及文體服務(wù)保障等9大領(lǐng)域22個(gè)類別81項(xiàng)服務(wù)，每一項(xiàng)服務(wù)都明確了具體的服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任和牽頭負(fù)責(zé)單位。

“但也需要看到，隨著流動(dòng)人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，大量‘人戶分離’人口長期工作居住在城鎮(zhèn)。對于保障未落戶人口公平享有常住地基本公共服務(wù)，也是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的一項(xiàng)重要任務(wù)。”高國力等人表示。

對此，上述《意見》貫徹基本公共服務(wù)更好隨人走、動(dòng)態(tài)適配的原則，對流動(dòng)人口最關(guān)切的問題進(jìn)行部署，以解決家庭后顧之憂。

在隨遷子女教育保障方面，《意見》提到，要求學(xué)齡人口流入多的城市按需新增學(xué)位，鞏固提升義務(wù)教育階段隨遷子女就讀公辦學(xué)位比例；對暫時(shí)無法保障義務(wù)教育階段公辦學(xué)位的，要求常住地政府落實(shí)購買學(xué)位責(zé)任。同時(shí)，推動(dòng)將隨遷子女納入常住地學(xué)前教育、高中階段教育公共服務(wù)范圍。強(qiáng)調(diào)落實(shí)符合條件的隨遷子女在常住地參加升學(xué)考試政策。

在上述教育保障政策落地前，不同規(guī)模城市會(huì)面臨哪些差異化難題？祝建華指出，一線超大城市土地緊張，學(xué)位缺口十分突出，政府購置學(xué)位也要承擔(dān)不小開支，優(yōu)質(zhì)教育均衡發(fā)展實(shí)現(xiàn)的難度是比較大的。

“規(guī)模較大的城市普遍存在城區(qū)和郊區(qū)教育資源分配不均的情況；此外，中小城市以及縣域地區(qū)財(cái)政實(shí)力有限，師資條件偏弱，學(xué)前和高中階段教育配套也不完善，同時(shí)各地還普遍面臨師資編制不足、異地升學(xué)學(xué)籍對接不順等現(xiàn)實(shí)困擾?！弊＝ㄈA分析道。

此外，《意見》還提出，推動(dòng)更多城市將穩(wěn)定就業(yè)居住的未落戶常住人口家庭納入公租房保障范圍。在社保方面，全面取消在就業(yè)地參加職工社會(huì)保險(xiǎn)的戶籍限制，健全農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新就業(yè)形態(tài)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)制度?；踞t(yī)療保障層面，則加力落實(shí)持居住證參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策，加強(qiáng)異地就醫(yī)直接結(jié)算管理服務(wù)。兜底保障則強(qiáng)調(diào)將未落戶人口納入養(yǎng)老助老、社會(huì)救助以及扶殘助殘等基本公共服務(wù)范圍等。

“這些制度設(shè)計(jì)既充分考慮未落戶常住人口及其家庭的現(xiàn)實(shí)需求，也注重服務(wù)的均等化和政策的可持續(xù)性，有利于把基本公共服務(wù)更加精準(zhǔn)、有效地送到常住人口身邊?！绷?xí)近平經(jīng)濟(jì)思想研究中心主任史育龍?jiān)趪野l(fā)改委網(wǎng)站刊發(fā)的解讀文章《聚焦群眾急難愁盼 推行常住地提供基本公共服務(wù)》中表示。

針對公租房保障范圍的擴(kuò)大，祝建華認(rèn)為，放寬公租房戶籍限制后，長期在本地務(wù)工的農(nóng)民工、剛步入社會(huì)的青年上班族、各類靈活就業(yè)從業(yè)者，還有城市低收入常住群體都能享受到政策紅利。這項(xiàng)舉措可以切實(shí)降低外來人口的租房成本，打消大家定居就業(yè)的顧慮，緩解年輕人住房方面的生活壓力。同時(shí)也扭轉(zhuǎn)了以往憑戶籍劃分保障資格的方式，按照實(shí)際居住需求分配保障資源，補(bǔ)足現(xiàn)有保障體系的短板，讓住房保障制度變得更加健全完善。

強(qiáng)化支撐保障，優(yōu)化公共服務(wù)“隨人走”的要素體系

“常住地提供基本公共服務(wù)”，其背后離不開政府部門的財(cái)政投入、設(shè)施支撐、人員配備以及服務(wù)質(zhì)量提升等多方面。

界面新聞此前報(bào)道，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)資金與資源的有效配置。

祝建華指出，人口不斷涌入大城市，使得教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等公共資源持續(xù)吃緊，城市配套設(shè)施也面臨不小的承載考驗(yàn)。想要協(xié)調(diào)好人口流入和資源供給的關(guān)系，一方面要挖掘現(xiàn)有資源潛力，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源向城郊區(qū)域疏解，吸納社會(huì)力量共同參與服務(wù)建設(shè)；另一方面也要建立財(cái)政資金、建設(shè)用地和常住人口數(shù)量掛鉤的調(diào)配機(jī)制，結(jié)合城市實(shí)際情況合理調(diào)控人口規(guī)模，依托城市群協(xié)同發(fā)展，分?jǐn)傊行某鞘械墓卜?wù)壓力。

為此，《意見》圍繞設(shè)施空間布局、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地配置、區(qū)域共建共享、服務(wù)事項(xiàng)協(xié)同經(jīng)辦、常住人口登記統(tǒng)計(jì)等方面完善政策安排，為常住地提供基本公共服務(wù)穩(wěn)妥有序落地提供保障。

國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會(huì)發(fā)展研究所所長劉旭等人在解讀文章《優(yōu)化“隨人走”公共服務(wù)供給機(jī)制》中指出，當(dāng)前，我國區(qū)域人口增減分化態(tài)勢較為明顯，為基本公共服務(wù)資源配置帶來新的挑戰(zhàn)。部分人口流入地學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老、育幼等設(shè)施供給滯后于需求增長。

完善空間布局方面，《意見》要求開展常住人口總量、結(jié)構(gòu)、流動(dòng)趨勢和公共服務(wù)需求預(yù)測，按常住人口和服務(wù)半徑完善設(shè)施布局，加強(qiáng)人口流入地基礎(chǔ)教育、醫(yī)療設(shè)施等資源配置，推動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施從“靜態(tài)布局”轉(zhuǎn)向“動(dòng)態(tài)適配”。同時(shí)，針對“一老一小”等服務(wù)短板，開展人口流入地社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營管理，就近為隨遷老人、兒童、殘疾人提供照料看護(hù)服務(wù)。

在加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障方面，《意見》還鼓勵(lì)省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付加強(qiáng)對人口流入地的財(cái)力支持。

北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授馬亮告訴界面新聞，還要更加精細(xì)化地安排中央轉(zhuǎn)移支付，按照基本公共服務(wù)項(xiàng)目分?jǐn)偂叭祟^費(fèi)”，使人口流入地得到更多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，用于公共服務(wù)提供。

此外，在常住地提供基本公共服務(wù)方面，馬亮認(rèn)為，還需要加強(qiáng)供需關(guān)系管理，特別是摸清服務(wù)資源和人口底數(shù)，避免供需錯(cuò)配。

“常住地提供基本公共服務(wù)，是對于人口流入地而言的，但是也同樣需要人口流出地的配合。”馬亮舉例，當(dāng)前的財(cái)政管理和人員編制體制以戶籍為主，集中在非戶籍常住人口的戶籍所在地。這需要加以調(diào)整，使人地之間的資源錯(cuò)配得到逐步緩解。

事實(shí)上，在國務(wù)院出臺(tái)政策前，各地已經(jīng)進(jìn)行了不少探索，可以在此基礎(chǔ)上優(yōu)化和推廣。馬亮指出，四川、貴州等勞務(wù)輸出大省同沿海省份建立了就業(yè)對接機(jī)制。另外，東北三省與海南省還建立了養(yǎng)老醫(yī)療對接，方便“候鳥式”流動(dòng)的居民。

界面新聞注意到，在資源共享共建方面，《意見》從居住證互認(rèn)以及跨行政區(qū)“辦學(xué)辦醫(yī)”等推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“享有資格隨人走、優(yōu)質(zhì)資源可共享”。

《意見》明確提出推廣居住證互通互認(rèn)、常住年限或積分可轉(zhuǎn)換，探索在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域先行先試。此外，《意見》還提到，推動(dòng)城市群、都市圈跨行政區(qū)合作辦學(xué)辦醫(yī)，鼓勵(lì)中心城市優(yōu)質(zhì)中小學(xué)與周邊市縣學(xué)校建設(shè)學(xué)校共同體，高水平醫(yī)院與周邊醫(yī)療機(jī)構(gòu)打造醫(yī)療聯(lián)合體。

堅(jiān)持盡力而為、量力而行

由于我國城市和縣城數(shù)量多，類型豐富，不同類型的城市因人口規(guī)模、類型以及結(jié)構(gòu)的不同，所對應(yīng)的基本公共服務(wù)供給和需求也有所不同。

《意見》提到，規(guī)范基本公共服務(wù)梯度供給。對供需矛盾突出的基本公共服務(wù)，各地可通過積分制等方式，在一定時(shí)期內(nèi)采取以就業(yè)、居住等時(shí)間因素為主要條件的梯度供給辦法，促進(jìn)基本公共服務(wù)資源公平有序分配，逐步減少梯度層次和差異、降低享有門檻。

“推行常住地提供基本公共服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性、漸進(jìn)式改革。各地人口流入規(guī)模、公共服務(wù)基礎(chǔ)和財(cái)政承受能力不同，推進(jìn)過程中既要積極作為，也要穩(wěn)妥有序，堅(jiān)持盡力而為、量力而行?！笔酚堈J(rèn)為，人口流入城市和縣城要加大基本公共服務(wù)供給力度，增量資源優(yōu)先保障未落戶常住人口公平享有基本公共服務(wù)；超大城市要按照常住人口規(guī)模目標(biāo)，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，因城施策積極探索；人口總量穩(wěn)定或流出的城市和縣城要根據(jù)實(shí)際居住人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化資源配置，做到提質(zhì)增效。

后續(xù)政策如何落地？祝建華認(rèn)為，保障政策切實(shí)落地有著成熟的政策依托，各項(xiàng)配套措施也都具備實(shí)操條件。在財(cái)政層面，需按照現(xiàn)行制度要求，依據(jù)常住人口規(guī)模核定轉(zhuǎn)移支付額度，理順區(qū)域間公共服務(wù)成本分?jǐn)偰Ｊ?，同時(shí)拓寬資金籌集途徑。資源排布則遵循統(tǒng)一的服務(wù)規(guī)范，跟著人口流動(dòng)趨勢靈活規(guī)劃配套設(shè)施，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共資源均衡鋪開。日常管理上，要把政策執(zhí)行效果納入地方工作考評(píng)，結(jié)合第三方評(píng)價(jià)與群眾監(jiān)督反饋，督促各方履職盡責(zé)，杜絕政策懸空的情況。

和此前小范圍試點(diǎn)相比，祝建華表示，此次全國統(tǒng)一推行力度更強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，既能整合各地資源、打破地域服務(wù)壁壘，化解過去政策銜接不暢的問題，也能穩(wěn)定新市民在城市扎根發(fā)展的心理預(yù)期。

對此，在后續(xù)基層開展工作時(shí)，祝建華建議，只要立足本地實(shí)際差別化推進(jìn)，就能避免生硬照搬標(biāo)準(zhǔn)、敷衍選擇性落實(shí)等問題，依托現(xiàn)有的信息核驗(yàn)、部門協(xié)作機(jī)制，也能有效防范數(shù)據(jù)失真、工作配合脫節(jié)以及公共資源浪費(fèi)等實(shí)際隱患。