安全生產(chǎn)執(zhí)法，該如何把握“剛”與“柔”的尺度？

（來(lái)源：中國(guó)應(yīng)急管理）

轉(zhuǎn)自：中國(guó)應(yīng)急管理

當(dāng)前需要規(guī)范的是

亂執(zhí)法、濫執(zhí)法

不是不執(zhí)法

也不是執(zhí)法越寬松越好

剛?cè)岵?jì)絕非簡(jiǎn)單的尺度調(diào)整

而是執(zhí)法理念

從粗放向精細(xì)的深刻轉(zhuǎn)型

實(shí)踐中

基層安全生產(chǎn)執(zhí)法

在剛?cè)岵?jì)方面

仍存在諸多困惑與挑戰(zhàn)

亟須逐一厘清破解

Q1

安全生產(chǎn)執(zhí)法既要“剛”又要“柔”，要抓好哪些關(guān)鍵？

各地在積極探索剛?cè)岵?jì)執(zhí)法模式的實(shí)踐中，形成一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

“嚴(yán)”字當(dāng)頭強(qiáng)震懾。“剛”體現(xiàn)的是嚴(yán)守安全生產(chǎn)的底線和紅線，其權(quán)威性通過(guò)嚴(yán)格、規(guī)范執(zhí)法得以彰顯，安全生產(chǎn)執(zhí)法必須堅(jiān)持“嚴(yán)”的基調(diào)。從官方通報(bào)的數(shù)據(jù)來(lái)看，嚴(yán)格執(zhí)法與系統(tǒng)治理相結(jié)合成效顯著。

“寬”字為要優(yōu)服務(wù)。“柔”體現(xiàn)的是執(zhí)法服務(wù)的溫度。執(zhí)法的目的不是處罰，企業(yè)開(kāi)展安全生產(chǎn)工作也不是為了應(yīng)付檢查。四川省推出告知式執(zhí)法，企業(yè)只要對(duì)照事先發(fā)給企業(yè)的檢查事項(xiàng)逐一開(kāi)展自查，發(fā)現(xiàn)已整改或納入整改計(jì)劃并在“應(yīng)急寶”中報(bào)告的，執(zhí)法檢查時(shí)只需如實(shí)記錄，不對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰。湖南省推行“一般隱患首次發(fā)現(xiàn)不予處罰、重大隱患首次發(fā)現(xiàn)從輕處罰”的包容審慎監(jiān)管，制定全省安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法行為不予行政處罰、從輕行政處罰、減輕行政處罰、不予行政強(qiáng)制事項(xiàng)清單。近兩年來(lái)，該省對(duì)符合情形的2500余項(xiàng)違法行為作出責(zé)令限期整改、不予處罰的決定，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格監(jiān)管和企業(yè)安全發(fā)展良性互動(dòng)。

“治”字分類(lèi)明靶向。“治”字的核心在于根據(jù)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、行業(yè)特點(diǎn)、區(qū)域分布等因素實(shí)施差異化監(jiān)管，既避免“一刀切”式的粗放管理，又防止“寬松軟”監(jiān)管。山東、廣東、新疆等地組織制定了企業(yè)分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管工作辦法，對(duì)重點(diǎn)監(jiān)管類(lèi)企業(yè)，根據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)管控水平和過(guò)程安全管理能力，采用百分制進(jìn)行量化評(píng)估分級(jí)，實(shí)施差異化、精細(xì)化監(jiān)管。

“能”字強(qiáng)基提質(zhì)效。“能”字聚焦于執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)與執(zhí)法效能的持續(xù)提升。一方面，全面提升執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)的精準(zhǔn)把握能力、對(duì)企業(yè)安全隱患的敏銳洞察能力以及對(duì)復(fù)雜執(zhí)法場(chǎng)景的靈活應(yīng)對(duì)能力。另一方面，依托大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，構(gòu)建智慧執(zhí)法平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息實(shí)時(shí)共享、執(zhí)法流程全程留痕、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)更新，既減少人為因素對(duì)執(zhí)法公正性的干擾，又通過(guò)數(shù)據(jù)分析為企業(yè)精準(zhǔn)畫(huà)像，為分級(jí)分類(lèi)監(jiān)管提供科學(xué)依據(jù)。

Q2

剛?cè)岵?jì)不好把握，實(shí)際工作中難在哪？

剛?cè)岵?jì)依據(jù)不足。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《應(yīng)急管理部關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范安全生產(chǎn)執(zhí)法行為的通知》等雖對(duì)執(zhí)法原則作出宏觀指導(dǎo)，但在具體操作層面，缺乏細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)與量化指標(biāo)。在情節(jié)輕微認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等方面，監(jiān)管部門(mén)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)存在差異，導(dǎo)致同類(lèi)案件處理結(jié)果有較大不同。當(dāng)前，應(yīng)急管理部、多個(gè)省級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)均印發(fā)了輕微違法行為可以不予行政處罰事項(xiàng)清單，但企業(yè)行業(yè)類(lèi)別、規(guī)模大小、實(shí)際情況不同，清單適用范圍有限，難以滿足復(fù)雜多樣的安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管需求。

認(rèn)知尺度把握失衡。企業(yè)層面，錯(cuò)誤地將“當(dāng)寬則寬”理解為“執(zhí)法放松”，不能切實(shí)落實(shí)整改措施，對(duì)執(zhí)法檢查存在抵觸情緒。監(jiān)管層面，因中小企業(yè)占比大、很多企業(yè)安全基礎(chǔ)薄弱，嚴(yán)格執(zhí)法與推動(dòng)企業(yè)生存發(fā)展存在一定的矛盾。監(jiān)管尺度難以把握，使得安全生產(chǎn)的初衷與實(shí)際效果之間產(chǎn)生了偏差。部分地方政府及有關(guān)部門(mén)將優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和規(guī)范涉企行政執(zhí)法的政策要求，簡(jiǎn)單理解為“不準(zhǔn)查、不檢查、不處罰”。與此同時(shí)，個(gè)別地區(qū)則因?yàn)閾?dān)心被問(wèn)責(zé)追責(zé)，對(duì)輕微違法行為進(jìn)行重罰。這進(jìn)一步加劇了監(jiān)管部門(mén)與被監(jiān)管對(duì)象之間的對(duì)立情緒。

制度落地遭遇現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。基層執(zhí)法往往面臨孰輕孰重認(rèn)定難的問(wèn)題，自由裁量空間過(guò)大易引發(fā)爭(zhēng)議，條款表述較為原則性，“情節(jié)嚴(yán)重”“造成重大影響”等判定標(biāo)準(zhǔn)缺乏量化指標(biāo)，導(dǎo)致同類(lèi)案件在不同地區(qū)出現(xiàn)較大處罰差異，既影響執(zhí)法權(quán)威性，也易滋生權(quán)力尋租空間。部分部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)存在沖突，兩者在處罰幅度、責(zé)任主體認(rèn)定等方面存在差異。在行政執(zhí)法與刑事司法銜接過(guò)程中，存在證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、案件移送程序繁瑣等問(wèn)題，還存在因證據(jù)不充分被退回的情況。

基層治理受到多重因素掣肘。基層執(zhí)法人員流動(dòng)性大，執(zhí)法隊(duì)伍不穩(wěn)定，新招錄人員缺乏經(jīng)驗(yàn)，加之基層執(zhí)法人員接受系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)有限，培訓(xùn)內(nèi)容與實(shí)際執(zhí)法需求存在脫節(jié)現(xiàn)象。執(zhí)法人員在辦理案件時(shí)，在執(zhí)法主體、程序、法律適用、裁量權(quán)基準(zhǔn)等方面還存在較多問(wèn)題，急需加強(qiáng)素質(zhì)能力。在數(shù)據(jù)采集、分析、應(yīng)用等方面存在明顯短板，部門(mén)間數(shù)據(jù)壁壘尚未完全打破，難以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。執(zhí)法人員存在“怕追責(zé)”心理，在寬松執(zhí)法與嚴(yán)格執(zhí)法間陷入兩難困境，缺乏合理的容錯(cuò)空間。

Q3

安全生產(chǎn)執(zhí)法剛?cè)岵?jì)，長(zhǎng)效機(jī)制該怎么建？

夯實(shí)制度基礎(chǔ)，規(guī)范執(zhí)法依據(jù)，明確具體適用邊界與情形。界定“嚴(yán)”與“寬”的具體情形和法律適用標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)法人員提供明確的執(zhí)法依據(jù)，避免執(zhí)法的隨意性和不確定性。在國(guó)家層面統(tǒng)一出臺(tái)安全生產(chǎn)執(zhí)法嚴(yán)寬事項(xiàng)指引政策，制定安全生產(chǎn)違法行為輕微免罰清單、從輕減輕處罰清單、從重加重處罰清單等；對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”“危害后果輕微”“主觀故意”等模糊表述進(jìn)行量化界定，明確各類(lèi)情形的具體適用條件和程序，做到寬嚴(yán)有據(jù)。加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查，對(duì)濫用自由裁量權(quán)、執(zhí)法不公、選擇性執(zhí)法等行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處和糾正。進(jìn)一步細(xì)化《應(yīng)急管理行政執(zhí)法人員依法履職管理規(guī)定》第十條中“不予追究有關(guān)行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法責(zé)任”的相關(guān)情形，確保“該嚴(yán)則嚴(yán)”不缺位、“該寬則寬”不越位，實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)與糾錯(cuò)、免責(zé)與問(wèn)責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一。

強(qiáng)化能力提升，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)和能力建設(shè)。專業(yè)與實(shí)操雙管齊下，打造場(chǎng)景化培訓(xùn)體系，聚焦重大事故隱患判定、新興行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、復(fù)雜案件法律適用等實(shí)戰(zhàn)難點(diǎn)，開(kāi)展“大培訓(xùn)、大練兵、大比武”活動(dòng)，全面提升精準(zhǔn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)隱患和規(guī)范執(zhí)法的能力。加強(qiáng)科技賦能支撐，將裁量基準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)模型嵌入執(zhí)法終端，輔助科學(xué)決策。鼓勵(lì)企業(yè)布設(shè)物聯(lián)網(wǎng)傳感器，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)設(shè)備設(shè)施運(yùn)行參數(shù)和環(huán)境數(shù)據(jù)，并接入執(zhí)法終端。探索應(yīng)用數(shù)字孿生技術(shù)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)模擬和預(yù)案推演。利用大數(shù)據(jù)模型對(duì)企業(yè)安全投入、培訓(xùn)頻次、隱患整改率等指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，實(shí)現(xiàn)從“事后罰”到“事前防”。

強(qiáng)化分級(jí)分類(lèi)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策，出臺(tái)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類(lèi)指導(dǎo)意見(jiàn)。在國(guó)家層面，根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)工藝、設(shè)備設(shè)施、作業(yè)環(huán)境等要素，進(jìn)一步細(xì)化分級(jí)分類(lèi)的指引政策，科學(xué)劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，明確不同等級(jí)企業(yè)的監(jiān)管頻次、檢查內(nèi)容和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)實(shí)施“一企一策”精準(zhǔn)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源向高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域傾斜，同時(shí)避免對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的過(guò)度干預(yù)。深化柔性執(zhí)法服務(wù)。出臺(tái)柔性執(zhí)法工作指引，規(guī)范行政指導(dǎo)、約談告誡、回訪教育等流程，建立閉環(huán)管理機(jī)制，確保程序正當(dāng)、過(guò)程透明；打造“柔性執(zhí)法記分制+信用風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)監(jiān)管”體系，對(duì)違法行為按性質(zhì)、情節(jié)和危害程度設(shè)定記分標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)記分檔案；推動(dòng)企業(yè)建立內(nèi)部安全監(jiān)督檢查工作機(jī)制，全面運(yùn)用信息化系統(tǒng)開(kāi)展企業(yè)內(nèi)部安全監(jiān)督檢查和隱患自查自糾自報(bào)工作。建立“寬嚴(yán)相濟(jì)”的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。制定科學(xué)合理的評(píng)估考核辦法，從執(zhí)法力度、執(zhí)法溫度、執(zhí)法效果等多維度設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)。在執(zhí)法力度方面，考量對(duì)嚴(yán)重違法行為的查處數(shù)量、處罰金額、整改落實(shí)情況等，確保“嚴(yán)”的基調(diào)不動(dòng)搖；在執(zhí)法溫度方面，評(píng)估柔性執(zhí)法措施的適用范圍、企業(yè)滿意度、自查自糾整改率等，體現(xiàn)“寬”的導(dǎo)向；在執(zhí)法效果方面，綜合分析生產(chǎn)安全事故起數(shù)、死亡人數(shù)、重大事故隱患排查治理成效等，檢驗(yàn)執(zhí)法工作對(duì)安全生產(chǎn)形勢(shì)的改善作用。通過(guò)定期開(kāi)展評(píng)估考核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)“寬嚴(yán)相濟(jì)”執(zhí)法模式不斷完善，為安全生產(chǎn)執(zhí)法工作提供有力保障。

（作者系第一批全國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法骨干人才研修班學(xué)員）

●作者：邊永軍 趙立寧 金順成 黃英俊 郝啟東 安柳潔 郭浩 劉歡 孫旭

●來(lái)源：中國(guó)應(yīng)急管理報(bào)2026年5月25日三版 原標(biāo)題《破解安全生產(chǎn)執(zhí)法剛?cè)岵?jì)的實(shí)踐困境》責(zé)任編輯：田碩

●圖片：AI生成

●編輯：李玉雯