逐步推動！常住人口與戶籍人口，同權(quán)時代要來了

作者：余飛

01

官方發(fā)布文件

5月22日，國務(wù)院發(fā)布了一份重磅文件《關(guān)于推行常住地提供基本公共服務(wù)的實施意見》。

這是一份順應(yīng)人口新格局的文件。

文件明確提出的總目標(biāo)是：

由常住地提供基本公共服務(wù)，逐步消除基本公共服務(wù)與戶籍掛鉤因素，促進(jìn)未落戶常住人口與戶籍人口同等享有基本公共服務(wù)，有利于滿足人民日益增長的美好生活需要，對提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、釋放國內(nèi)需求潛力、構(gòu)建新發(fā)展格局具有重要意義。為推行常住地提供基本公共服務(wù)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化水平明顯提升，有力支撐深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

一言以蔽之，就是要逐步推動常住人口與戶籍人口同權(quán)。

具體會如何做呢？文件核心的幾個做法如下：

1、隨遷子女義務(wù)教育公辦學(xué)位比例鞏固提升，轉(zhuǎn)學(xué)保障。對暫時無法保障義務(wù)教育階段公辦學(xué)位的隨遷子女，常住地政府切實落實購買學(xué)位責(zé)任，減輕隨遷子女家庭的教育支出負(fù)擔(dān)。

2、 學(xué)前、高中階段教育納入常住地服務(wù)范圍，可在常住地參加中考、高考。

3、全面取消就業(yè)地參保戶籍限制。農(nóng)民工、靈活就業(yè)、新業(yè)態(tài)人員可在就業(yè)地參保。

4、養(yǎng)老、醫(yī)保關(guān)系順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)。持居住證可參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，異地就醫(yī)直接結(jié)算。

5、未落戶人員同等享受就業(yè)援助、創(chuàng)業(yè)扶持。未落戶人口逐步納入養(yǎng)老、救助、助殘、兒童關(guān)愛等兜底服務(wù)

6、按常住人口+服務(wù)半徑配置學(xué)校、醫(yī)院、保障房等設(shè)施。

7、財政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地指標(biāo)與常住人口掛鉤。

具體做法是對總目標(biāo)的細(xì)分，依舊可以用一句話總結(jié)，就是總目標(biāo)強(qiáng)調(diào)的常住人口與戶籍人口同權(quán)，包含教育同權(quán)、醫(yī)療同權(quán)、就業(yè)保障同權(quán)、養(yǎng)老同權(quán)等。

盡管文件強(qiáng)調(diào)的是“逐步消除”，但依舊讓底層流動人員看到了希望，同時也意味著中央層面上，開啟新的頂層設(shè)計，打破戶籍對公共服務(wù)資源的絕對壟斷。

短期內(nèi)，戶籍制度還不會取消，但長期來看，本號認(rèn)為，當(dāng)所有問題都能做到同權(quán)，戶籍制度就會自然而然沒有存在的意義。

這背后，是新的人口形勢與格局。

02

中國人口進(jìn)入新格局時代

戶籍制度在中國已經(jīng)延續(xù)了兩千多年。

中國古代的戶籍制度，本質(zhì)上是國家治理工具，核心目的在于征稅、征兵以及服徭役。

今天的戶籍制度則是一套資源配置體系，背后牽涉的，是教育、醫(yī)療、住房、社保等公共資源的分配權(quán)。

放眼全球，很多曾實行嚴(yán)格戶籍管理的國家，后來都逐漸淡化甚至取消了類似制度。但中國之所以始終難以徹底放開，一個關(guān)鍵原因在于：

超大人口規(guī)模與優(yōu)質(zhì)資源供給不足之間的矛盾，長期存在。

新中國成立初期，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，城市能夠提供的就業(yè)崗位極其有限。

如果大量農(nóng)村人口同時涌入城市，城市根本無法承接。因此，在計劃經(jīng)濟(jì)時代，戶籍管理被高度強(qiáng)化，城鄉(xiāng)之間形成了明顯邊界。

上世紀(jì)60年代，由于城市就業(yè)壓力加劇，國家還曾推動知識青年下鄉(xiāng)，以緩解城市人口和就業(yè)矛盾，“上山下鄉(xiāng)”也因此成為一代人的集體記憶。

后來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推開，中國農(nóng)村發(fā)生巨大變化。農(nóng)業(yè)效率提升后，大量勞動力從土地中釋放出來。

之后，通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)的“剪刀差”模式，中國開啟了原始工業(yè)積累，城市工業(yè)和市場經(jīng)濟(jì)開始快速擴(kuò)張，對勞動力的需求急劇增加。

正是在這樣的背景下，80年代中后期開始，戶籍制度逐步松動，人口開始大規(guī)模向城市流動。

隨后幾十年，中國城鎮(zhèn)化一路加速，落戶限制不斷降低，城市人口迅速膨脹，城市化率持續(xù)攀升。

與此同時，一個非常關(guān)鍵的變化是：住房、教育、醫(yī)療等核心公共資源，越來越集中在城市。很多家庭想獲得更好的教育、更好的醫(yī)療、更好的發(fā)展機(jī)會，就必須進(jìn)入城市、留在城市。

某種意義上，過去四十多年的城鎮(zhèn)化，不只是人口向城市集中，更是資源向城市集中，也是大量普通人通過買房完成“城市身份轉(zhuǎn)換”的過程。

在這一過程中，城市化率不斷提高，房價也一路上漲。

但如今，城鎮(zhèn)化進(jìn)一步推進(jìn)，已經(jīng)遭遇新的瓶頸。

一方面，高房價大幅提高了進(jìn)城成本；另一方面，經(jīng)濟(jì)增速換擋后，就業(yè)擴(kuò)容能力開始下降。僅僅依靠放寬落戶政策，已經(jīng)很難繼續(xù)大幅提升城鎮(zhèn)化率。

因此，這次政策文件除了強(qiáng)調(diào)降低落戶門檻之外，也同步提出了教育、醫(yī)療、住房、社保等一系列配套改革措施。

因為真正決定人口是否愿意留下來的，從來不只是一個戶口，而是背后的公共服務(wù)與生存空間。

更重要的是，中國人口格局已然生變，主要有三點：

第一，人口進(jìn)入減量時代。

中國人口2021年見頂，2022年開始減少，目前已經(jīng)四連降。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：國家統(tǒng)計局

投射到各地區(qū)的結(jié)果便是，內(nèi)地31個地區(qū)人口減少數(shù)量從2021年的15個增加至去年的24個。

第二，城市化率見頂，流動人口減少。

前兩天，國家統(tǒng)計局公布了2025年的人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，最新流動人口為35788萬人，七普時流動人口為37581.7萬人，五年時間流動人口減少了1800萬。

第三，高房價讓很多流動人口難以成為戶籍人口。

盡管這幾年大城市的落戶門檻一降再降，但吸引外地落戶，僅依靠就業(yè)補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。畢竟在高房價面前，在房價收入比依舊較大的現(xiàn)實面前，很多人依舊只能依靠租房生存。

流動人口需要歸屬感，除了自己的房子外，公共服務(wù)對常住人口的共情也很關(guān)鍵。

所以，我們看到，很多城市的人口雖然迎來了爆炸式增長，但戶籍人口占比依舊不高。

典型如移民城市深圳，七普時期外地人口占比已經(jīng)高達(dá)70.8%，戶籍人口占比依舊不足30%。

制圖：城市財經(jīng)；數(shù)據(jù)：各城市統(tǒng)計局

哪怕原住民很多的廣州，外地人口占比也超過了一半。上海的外地人占比也達(dá)到了42.1%，

一線城市中，只有北京的外地人占比最低。

此外和深圳一樣的移民城市東莞，2025年1080.04萬人，戶籍人口345.28萬，意味著外地人口占比68%。

所謂不患寡而患不均，盡管按照市場邏輯來看，公共服務(wù)并非免費，誰對城市發(fā)展貢獻(xiàn)大，誰繳納了更多稅收，就應(yīng)該享受更多的公共服務(wù)。

但這套邏輯在當(dāng)下的人口新格局中無法自洽。

因此，在面對人口持續(xù)減少，面對流動人口減少與城市化率放緩，重點城市外地人占比超高的局面下，如何延緩人口下降速度，如何增加流動人口，如何突破城市化率上升的限制，如何管理龐大的外來人口，是當(dāng)下各城市需要面對的時代命題。

這不僅僅是民生問題，更是經(jīng)濟(jì)問題。

于是，解決這個時代命題的關(guān)鍵來了，中央順應(yīng)時代發(fā)布了《關(guān)于推行常住地提供基本公共服務(wù)的實施意見》。

03

如何做

事實上，關(guān)于平衡非戶籍人口與戶籍人口的權(quán)利問題上，過去很多年，我們也一直在探索。

前些年非常流行的租購?fù)瑱?quán)，就是一大進(jìn)步。

但租購?fù)瑱?quán)逐漸沒了聲音，主要是因為人口規(guī)模與資源規(guī)模之間的矛盾太大了。所謂的同權(quán)，并非真正同權(quán)。

以教育資源角度來看，租房的確有申請公立學(xué)校的資格，但在積分制度下，人天然被分成了三六九等，無戶籍的租房客，也僅僅只是有資格而已，對于教育資源緊張的中心城市，都是有房有戶籍者優(yōu)先。

為了破解這個困局，為了真實實現(xiàn)常住人口與戶籍人口同權(quán)，今年三月份中央發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》給出了辦法。

《綱要》提出：

加強(qiáng)基礎(chǔ)教育資源跨學(xué)段動態(tài)調(diào)整和余缺調(diào)配，擴(kuò)大學(xué)齡人口凈流入城鎮(zhèn)的教育資源供給。

一言以蔽之，人口凈流入城市，需要加快建設(shè)公辦學(xué)校。

比如深圳、東莞、廣州、杭州、合肥、貴陽這些人口增量顯著的城市，就需要快速建設(shè)新的學(xué)校來加大基礎(chǔ)教育資源的供給。

事實也是如此，上一篇我就專門梳理過深圳的基礎(chǔ)教育過去幾年的建設(shè)成果。

過去五年，深圳在教育支出上砸下了5000億元，取得的成功相當(dāng)顯著：

2020年以來，全市新改擴(kuò)建中小學(xué)校、幼兒園980所，新增基礎(chǔ)教育學(xué)位102.5萬個，超過“十二五”、“十三五”學(xué)位建設(shè)的總和，位列全國城市前列。

高中階段，高中錄取率，2020年才47.2%，去年升到了的73%，今年更高。高中學(xué)校數(shù)量，十年前75所，其中公辦47所，民辦28所。十年后的149所，其中公辦100所，民辦49所。

未來五年，新增公辦高中學(xué)位還將增加10萬個以上。

再看東莞：

五年間，281所新建改擴(kuò)建的公辦中小學(xué)、幼兒園拔地而起，38.5萬個新增公辦學(xué)位，超額完成“十四五”目標(biāo)，且東莞的公辦中小學(xué)學(xué)位增量、義務(wù)教育學(xué)位增量雙雙位居全省地級市榜首。17.2個百分點的義務(wù)教育公辦在校生占比躍升幅度，同樣冠絕全省。

廣州過去五年在教育支出端砸下了3049.93億元，成功同樣顯著：

新增基礎(chǔ)教育公辦學(xué)位46萬個，超額完成“十四五”規(guī)劃目標(biāo)53個百分點。公辦幼兒園占比從42%提升至60.82%，普惠園覆蓋率90.93%。

合肥方面：

五年來全市累計投入教育經(jīng)費1400億元，“十四五”以來，全市新建、改擴(kuò)建中小學(xué)幼兒園493所，新增學(xué)位43.4萬個，學(xué)位供給總量較“十三五”末實現(xiàn)翻番。其中新建公辦高中（校區(qū)）14所，新增學(xué)位5.5萬個。得益于此，全市普通高中錄取比例從2021年的68.12%提升至2025年的78.62%，優(yōu)質(zhì)高中錄取人數(shù)占比也從19.32%攀升至29.65%。

杭州方面：

2021年至2024年，全市新建469所中小學(xué)、幼兒園，新增學(xué)位41.45萬余個。學(xué)前和義務(wù)教育階段，全市普惠性幼兒園在園幼兒占比達(dá)96.59%。

當(dāng)資源足以滿足需求之時，戶籍人口對資源的壟斷就會化解于無形，常住人口與戶籍人口之間的同權(quán)，自然而然便能實現(xiàn)。

只有做到了兩者同權(quán)，中國城市化才能進(jìn)入升華 階段，進(jìn)入溫情階段。

中國過去二十年的城市化，本質(zhì)是一場沒有情感的機(jī)械流動。底層人為了生活進(jìn)了城，將青春獻(xiàn)給了城市，但城市沒有回之以溫情，面對孩子的教育，面對住房壓力，人到中年只能選擇回鄉(xiāng)。

而未來二十年的城市化，是人與城共存的時代。

一座城市真正的溫情，是讓來這座城市揮灑汗水的外地人，也能享受到城市發(fā)展的成果，而非單向的付出。