國道重啟收費(fèi)，地方政府也是沒辦法了

相比“燃電之爭”，如果國道恢復(fù)收費(fèi)是因?yàn)楣佛B(yǎng)護(hù)費(fèi)存在缺口，那首先該關(guān)心的是燃油稅花哪兒去了。

撰文丨關(guān)不羽

消失了15年的國道公路收費(fèi)重現(xiàn)江湖，引發(fā)各界廣泛關(guān)注。

自2009年實(shí)施燃油稅改革，國道免費(fèi)通行已經(jīng)實(shí)施15年。然而，這份“出行福利”可能很快就要消失了。2025年，各地“試點(diǎn)”國省道干線公路收費(fèi)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，第二季度全國普通國省干線公路新增137處收費(fèi)站，涉及河南、湖北、甘肅、陜西等多個(gè)省份。

從免費(fèi)重回收費(fèi)，輿論壓力可想而知。那么，為什么各地政府要冒天下之大不韙重新收費(fèi)呢？因?yàn)槿卞X。

據(jù)說是因?yàn)轲B(yǎng)護(hù)費(fèi)缺口。網(wǎng)傳的說法是，“當(dāng)前全國普通公路年度養(yǎng)護(hù)資金需求達(dá)6000億元，而現(xiàn)有資金僅能覆蓋一半。3000億的資金缺口，足以成為收費(fèi)動(dòng)力了”。由此也引發(fā)了新一輪“燃電之爭”，電動(dòng)車不繳納燃油稅，成了眾矢之的。

“燃電之爭”的群眾斗群眾煞是熱鬧，可在我看來，這卻只是問題的表象。

01

網(wǎng)傳的“3000億養(yǎng)路費(fèi)缺口”，讓人頗感不解。因?yàn)椋碚撋喜粦?yīng)該存在這樣大的缺口。

網(wǎng)傳的說法是“公路年度養(yǎng)護(hù)資金需求達(dá)6000億元，而現(xiàn)有資金僅能覆蓋一半”。公路養(yǎng)護(hù)資金是有明確的出處的，那就是燃油稅。2024年燃油稅收入約1.2萬億元，6000億只占燃油稅收入的一半。燃油稅優(yōu)先用于地方政府公路養(yǎng)護(hù)的轉(zhuǎn)移支付，是2009年燃油稅改革的初衷。

2009年燃油稅改革前，我國公路交通一直沿用20世紀(jì)80年代發(fā)源于廣東的地方政府“借貸修路，收費(fèi)還貸”模式。除了收取通行費(fèi)，還有公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)等六項(xiàng)行政規(guī)費(fèi)。

2009年后燃油費(fèi)稅改后的國道免費(fèi)，本質(zhì)是以稅代費(fèi)：提高成品油燃油稅，以替代公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)等六項(xiàng)行政規(guī)費(fèi)和政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)。

老百姓看到的是“免費(fèi)”，看不到的是央地財(cái)政的此消彼長。地方政府稅費(fèi)并入成品油燃油稅后，成了中央稅收。與之匹配的是，明文規(guī)定了成品油燃油稅不納入經(jīng)營性稅收，而是以轉(zhuǎn)移支付的方式取之于地方還于地方，用于地方公路養(yǎng)護(hù)。即四不變?cè)瓌t，“交通資金遵循屬性不變、資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變”。

看上去丁是丁卯是卯的原湯化原食，清清楚楚，實(shí)則不然。由此產(chǎn)生的“尾部效應(yīng)”相當(dāng)復(fù)雜。

此后燃油稅每年都有較大幅度的增長，稅率多次大幅上調(diào)。加之燃油稅是由石油企業(yè)代征，所以連帶著增值稅也上漲了。新增稅收的安排，就不是“哪兒來哪兒去”了，而是統(tǒng)籌安排。比如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，又如轉(zhuǎn)移支付異地使用的“全國平衡”，還有部分用于道路投資建設(shè)。實(shí)際操作空間不小。

不過，燃油稅主要用于公路養(yǎng)護(hù)、尤其是國道養(yǎng)護(hù)的原則始終沒有變。但是具體的統(tǒng)籌情況，未見官方公開數(shù)據(jù)，難以判斷。既然是“主要用于公路養(yǎng)護(hù)”，占比七八成總是應(yīng)該的。何至于6000億養(yǎng)路費(fèi)支出都覆蓋不了呢？

實(shí)際上，這次改革和上世紀(jì)90年代后歷次稅改一樣，都起到了擴(kuò)大中央財(cái)權(quán)的效果。不僅增加了實(shí)際掌握的稅收收入，也擴(kuò)大了財(cái)政支配的空間。但是，地方養(yǎng)護(hù)道路的事責(zé)并沒有變。

如果1.2萬億燃油稅未能覆蓋6000億公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)，先要問的不是誰買單，而是本該專款專用的燃油稅花到哪兒去了？

當(dāng)然，還存在另一種情況，國道恢復(fù)收費(fèi)是缺錢，但主要缺口不是公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)，而是建設(shè)投資償貸壓力。

02

2012年到2022年，我國經(jīng)歷了新一輪道路基建高峰。公路總里程10年增長112萬公里，相當(dāng)于每年新增11萬公里。國道建設(shè)更是3年大躍進(jìn)，從2014年的不到18萬公里，躍升到2016年的35.4萬公里。盡管新增國道并非全部新建項(xiàng)目，也包括改建提級(jí)，但是投資密度之高、投資強(qiáng)度之大，也相當(dāng)驚人。

需要說明的是，本來車輛購置稅是安排給地方政府新建道路項(xiàng)目的對(duì)口稅源，2021年財(cái)政部和建設(shè)部出臺(tái)了《車輛購置稅補(bǔ)助地方資金管理暫行辦法》，但是實(shí)際執(zhí)行磕磕絆絆。2024年正式廢止，一概統(tǒng)籌之。

隨著當(dāng)年密集規(guī)劃建設(shè)的道路投入使用，年度養(yǎng)護(hù)資金自然是“翻倍式增長”。不過，因此積累的資金主要缺口不是道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)，而是償債。

國道雖然是“國字頭”，建設(shè)資金來源卻要分三塊：中央補(bǔ)貼、地方財(cái)政資金和融資。和美國“國道”州際公路固定為聯(lián)邦和州府9:1出資不同，我國國道建設(shè)投資的央地投入比例可是相當(dāng)“靈活”的。

實(shí)際上，除了少數(shù)西部地區(qū)國家重點(diǎn)工程以中央資金為主，大部分國道建設(shè)資金主要還是地方籌資。而地方籌資，銀行貸款又占了很高的比例。動(dòng)輒上百億投資、“含債量”過半的國道工程比比皆是。

這些工程貸款只有少部分納入財(cái)政部兜底的地方專項(xiàng)債，其余都是地方政府七折八繞從銀行套出來的。土地財(cái)政基礎(chǔ)好的地方，還有土地抵押物。土地不值錢的，就純靠地方政府信用硬扛。反正有“國”字頭的政策背書，銀行樂得大方。講白了就是上面出政策，地方借錢修路。

因此，道路基礎(chǔ)建設(shè)成了地方債的絕對(duì)主力，2020年的地方專項(xiàng)債中占比高達(dá)80%。

但是，這輪道路基建高峰和20世紀(jì)90年代、2008年不同。當(dāng)年是“想要富先修路”，這輪是“因?yàn)楦徊判蘼贰薄Ｘ?cái)政規(guī)模高速擴(kuò)張，政府財(cái)大氣粗、信心爆棚，上馬大型基建工程不要錢似的。至于投資怎么收回的賬怎么算，別問，問就是“政治站位的高度”、“社會(huì)效益的大賬”。

可是，“大賬”也是賬，“社會(huì)效益”也得體現(xiàn)在財(cái)政收入水平上才能還債平賬。十年工程高潮一過，如夢(mèng)初醒。債務(wù)周期和道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用激增的雙重壓力之下，是真要算賬了。3000億年度養(yǎng)護(hù)資金的缺口之下，還有萬億計(jì)的地方債務(wù)。誰來買單、拿什么買單，都要有個(gè)說法。

相比貸款修路的負(fù)債，區(qū)區(qū)3000億的養(yǎng)護(hù)費(fèi)缺口不過九牛一毛。3000億的坑，從2500萬新能源車主身上刮點(diǎn)油水還能填上。萬億計(jì)的修路債，把全中國的新能源車都賣了，也填不了一點(diǎn)。

03

綜上所述，國道恢復(fù)收費(fèi)不是小事，國道全面恢復(fù)收費(fèi)將會(huì)大幅提高社會(huì)基礎(chǔ)成本，而且這種成本上漲是絕對(duì)剛性的。房價(jià)漲了，還可以躲著不買。交通物流費(fèi)用漲了，誰也躲不掉。

此前國道的“免費(fèi)”并不是真免費(fèi)，而是燃油稅買過一次單了。現(xiàn)在燃油稅沒取消，國道又恢復(fù)收稅，豈不是要老百姓買兩次單？這可不是新能源車的鍋。所以，國道恢復(fù)收費(fèi)，不能與新能源車如何分擔(dān)公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用混為一談。

新能源車當(dāng)然應(yīng)該承擔(dān)公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)，不能一直讓油車車主“請(qǐng)客”。以目前的經(jīng)濟(jì)情況，相應(yīng)的改革也是遲早的事。財(cái)政缺錢了，沒有一根羊毛是安全的。

但是，一碼歸一碼。相比“燃電之爭”，如果國道恢復(fù)收費(fèi)是因?yàn)楣佛B(yǎng)護(hù)費(fèi)存在缺口，那首先該關(guān)心的是燃油稅花哪兒去了。一年幾千億的稅收不能不明不白地花了。

羊毛總是出在羊身上，但是不一定做成羊毛衫。如果燃油稅不能專款專用，就算開征能源車道路養(yǎng)護(hù)費(fèi)，誰能保證用到道路養(yǎng)護(hù)上？以后再出窟窿，讓步行的繳養(yǎng)護(hù)費(fèi)嗎？

更為重要的是，央地的財(cái)權(quán)和事責(zé)的分配。燃油稅改革，改的就是地方政府“借貸修路，收費(fèi)還貸”模式。可是，地方的財(cái)權(quán)上繳了，事責(zé)沒變。道路基礎(chǔ)建設(shè)投資還是以地方政府借貸為主，償債責(zé)任卻成了糊涂賬。真要說“誰家的孩子誰抱走”，那國道算是“誰家的孩子”呢？

債務(wù)主體是地方政府，可審批自上而下，決策權(quán)和財(cái)權(quán)在上，項(xiàng)目執(zhí)行的事責(zé)在下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任高度模糊，這是中國地方債的難點(diǎn)所在。

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