縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成效、問題和舉措研究探索

一、研究背景

郡縣治，天下安。縣域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵一環(huán)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)國家長治久安的重要基礎(chǔ)，更是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。縣域地處“城尾鄉(xiāng)頭”，是城和鄉(xiāng)的接合點(diǎn)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，形成新的增長點(diǎn)，是高質(zhì)量發(fā)展的重要基石。在廣域國土范圍內(nèi)，如何充分發(fā)揮不同縣域的主體功能和特色優(yōu)勢，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)綜合效能的實(shí)現(xiàn)，決定了未來縣域高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇和政策導(dǎo)向。

根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略部署，考慮縣域發(fā)展核心價(jià)值導(dǎo)向的差異，按照國家縣域主體功能區(qū)定位，研究聚焦有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的1861個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，分析縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成效、問題，并提出推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)與政策建議。

二、研究意義與內(nèi)涵解讀

縣域經(jīng)濟(jì)是中國經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)單元和基礎(chǔ)形態(tài)，承擔(dān)著生態(tài)、社會(huì)、文化等多重功能，其發(fā)展具有超出傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展邏輯的綜合價(jià)值。縣域經(jīng)濟(jì)地理格局呈現(xiàn)沿海集聚、內(nèi)陸分散的特征，不同區(qū)域、不同主體功能區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)差距明顯，需兼顧多視角推動(dòng)其向開放、高效、集約、公平、均衡方向發(fā)展。縣域承載著全國近一半人口，未來一段時(shí)期內(nèi)人口規(guī)模依然龐大，但部分縣域人口吸納能力不足，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展側(cè)重“民生經(jīng)濟(jì)”，與民眾生活質(zhì)量和就業(yè)保障密切相關(guān)，是現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的重要標(biāo)尺。縣域是中國獨(dú)有的文化經(jīng)濟(jì)載體，保留了豐富的歷史文化資源，文化經(jīng)濟(jì)既是獨(dú)特產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，也是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力的重要體現(xiàn)。縣域發(fā)展時(shí)空差異顯著，基礎(chǔ)條件、發(fā)展需求和核心困境各不相同，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)價(jià)應(yīng)涵蓋生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)活力、社會(huì)服務(wù)、文化傳承等多元內(nèi)涵，治理難度較大。

三、理論構(gòu)建與核心結(jié)論

1. 構(gòu)建ESCG縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的綜合指標(biāo)模型

立足中國式現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，借鑒國際可持續(xù)發(fā)展體系評(píng)估維度，構(gòu)建融合“生態(tài)、社會(huì)、文化、治理”四個(gè)維度的ESCG縣域經(jīng)濟(jì)綜合效能模型，重新評(píng)估我國縣域發(fā)展的“多元價(jià)值”。研究增加文化維度，構(gòu)建我國縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展綜合效能（ESCG）評(píng)價(jià)體系。

圖 1 縣域經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展能效（ESCG）模型示意

在指標(biāo)選取方面，參考《縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)體系研究》，立足縣域發(fā)展效能評(píng)估目標(biāo)，按照權(quán)威性、代表性、可獲取性等原則綜合篩選代表縣域經(jīng)濟(jì)綜合效益特征的10個(gè)指標(biāo)，開展綜合效益指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)的耦合分析。

圖 2 縣域經(jīng)濟(jì)綜合效益指標(biāo)示意

1.1 環(huán)境（E）效益維度

縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)存在高消耗、高限制、高貢獻(xiàn)并存的情況，剛性土地管控要求對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成約束，部分生態(tài)相關(guān)指標(biāo)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)存在制約關(guān)系，且縣域生態(tài)等方面的價(jià)值缺乏合理呈現(xiàn)方式。

圖 4 能耗水平與縣域經(jīng)濟(jì)相關(guān)性性分析

圖 5 土地資源與縣域經(jīng)濟(jì)相關(guān)性性分析

1.2 社會(huì)（S）效益維度

不同類型縣域常住人口規(guī)模存在差異，部分縣域人口總量和勞動(dòng)人口下降，人口流動(dòng)呈現(xiàn)特定趨勢；縣級(jí)單元整體受教育水平有待提升，不同縣域面臨不同的人口流動(dòng)和社會(huì)服務(wù)供給問題，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施與城市存在差距。

圖 6 全國縣級(jí)行政單元不同區(qū)域平均受教育年限（2020年）

1.3 文化（C）效益維度

歷史文化資源分布呈現(xiàn)區(qū)域差異，部分文化相關(guān)指標(biāo)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定正相關(guān)性。

圖 7 全國縣級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)名村與4A級(jí)以上景區(qū)數(shù)量分析

1.4 治理（G）效益維度

縣域財(cái)政自給率總體仍顯不足，不同類型縣域存在差異；創(chuàng)新投入與縣域經(jīng)濟(jì)有一定正相關(guān)性，數(shù)字化發(fā)展較好的縣域經(jīng)濟(jì)水平普遍較高。

圖 8 縣域一般公共預(yù)算收支比（左）和全國縣級(jí)行政單元人均R&D經(jīng)費(fèi)支出 （右）

1. 我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的若干問題

在當(dāng)下仍以GDP為導(dǎo)向的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系下，往往會(huì)對(duì)位于不同地區(qū)縣域發(fā)展帶來不同的壓力，縣域經(jīng)濟(jì)也普遍暴露出以下問題：

一是不同主體功能類型的縣域經(jīng)濟(jì)差異巨大，GDP單一考核標(biāo)準(zhǔn)下無法發(fā)揮各自效能。二是生態(tài)消耗、土地資源對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成約束。三是縣域產(chǎn)業(yè)體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完善，未能形成有效的結(jié)構(gòu)支撐。四是社會(huì)服務(wù)能力與縣域經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)，民生服務(wù)提升亟待加強(qiáng)。五是縣域財(cái)政能力、創(chuàng)新投入和數(shù)字化治理整體偏低，制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1. 對(duì)我國縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

首先，突出主體功能導(dǎo)向，堅(jiān)持分類指導(dǎo)。立足各縣域發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦和比較優(yōu)勢，研究制定差異化發(fā)展目標(biāo)、支持政策和工作任務(wù)，精準(zhǔn)治理，有效提升縣（市）整體實(shí)力。

其次，細(xì)化生態(tài)和土地價(jià)值評(píng)估，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供多元路徑。完善生態(tài)功能評(píng)價(jià)機(jī)制在縣域?qū)用娴牧炕笜?biāo)，創(chuàng)造把綠水青山變成金山銀山的機(jī)制，探索土地綜合價(jià)值利用及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整路徑。

第三，找準(zhǔn)專業(yè)化的定位和職能，融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)垂直分工體系。抓住新時(shí)代消費(fèi)群體對(duì)品質(zhì)、安全、綠色、文化的消費(fèi)升級(jí)需求，明確城市群、都市圈范圍內(nèi)外縣域融入產(chǎn)業(yè)垂直分工體系的不同路徑，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，完善交通和網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施。

第四，完善社會(huì)資源綜合投入，提升縣域可用的人力資本水平。加強(qiáng)縣域內(nèi)農(nóng)村實(shí)用人才、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以及種養(yǎng)能手和返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)重點(diǎn)群體的技能培訓(xùn)；發(fā)揮既有科技特派員（團(tuán)）制度優(yōu)勢；優(yōu)化高校人才協(xié)同培養(yǎng)模式，如地校合作、縣校合作等。

第五，拓展文化資源利用途徑，強(qiáng)化地域文化對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的加持。加大文化保護(hù)專項(xiàng)資金的投入，提升縣域注重文化激活經(jīng)濟(jì)的發(fā)展意識(shí)與思路；鼓勵(lì)文化資源變資產(chǎn)，鼓勵(lì)更多的投融資機(jī)制支持地方文化旅游資源價(jià)值的轉(zhuǎn)換。

第六，豐富資金支持渠道，加強(qiáng)對(duì)基層綜合統(tǒng)籌能力的放權(quán)。積極引入社會(huì)資本參與縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，豐富面向縣域涉農(nóng)方面的金融產(chǎn)品與金融服務(wù)，進(jìn)一步向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)支持領(lǐng)域加大支持力度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)基層綜合統(tǒng)籌能力的放權(quán)，形成縣域發(fā)展的多元金融支持。

四、課題創(chuàng)新與成效影響

1、理論輸出與體系構(gòu)建。立足對(duì)中國式現(xiàn)代化要求下縣域高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵解讀，從保護(hù)生態(tài)環(huán)境、履行社會(huì)責(zé)任、傳承文化遺產(chǎn)、提高治理水平四大維度，構(gòu)建中國特色的縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的綜合效益評(píng)價(jià)體系（ESCG）。

2、精準(zhǔn)識(shí)別與對(duì)癥施策。通過技術(shù)耦合分析，精準(zhǔn)識(shí)別當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題及其成因，提出綜合價(jià)值導(dǎo)向下的縣域差異化引導(dǎo)和實(shí)施舉措。

3、有效輸出與持續(xù)研究。研究形成1+1+1（1份研究報(bào)告+1份研究簡況+1個(gè)數(shù)據(jù)庫）的成果體系，得到了各方專家的一致認(rèn)可，經(jīng)委托方推薦，研究核心成果已經(jīng)在“中國發(fā)展改革”公眾號(hào)上發(fā)布。同時(shí)本研究還具有承上啟下的關(guān)鍵作用，為后續(xù)進(jìn)一步研究“縣域系列”課題打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

項(xiàng)目基本信息

承擔(dān)部門：總體分院總體四所（城鄉(xiāng)所）

合作單位：清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院

完成時(shí)間：2025年6月

部門簡介

總體四所（城鄉(xiāng)所）前身為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村鎮(zhèn)規(guī)劃研究所”。秉承“頂天立地、扎根城鄉(xiāng)”的立所理念，長期專注于中國城鄉(xiāng)理論與政策研究，全面開展國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略咨詢與研究、城鄉(xiāng)融合與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃、縣域村莊體系/布局規(guī)劃、實(shí)用性村莊規(guī)劃、農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)村田野單元規(guī)劃、以及農(nóng)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體等等專項(xiàng)專類規(guī)劃業(yè)務(wù)。承擔(dān)過數(shù)十項(xiàng)國、省、部委科研課題，參編完成多項(xiàng)國家、地方標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，業(yè)績遍布全國各地，榮獲國、省、部各級(jí)優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計(jì)獎(jiǎng)60余項(xiàng)，打造了一批高質(zhì)量、有特色的精品項(xiàng)目。

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編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/頭圖｜圖蟲網(wǎng)

供稿｜清華同衡 總體發(fā)展研究和規(guī)劃分院 總體四所（城鄉(xiāng)所）