兩部委發布通知支持城市更新行動！自資部權威解讀文件精神

導 讀

自然資源部、住房城鄉建設部發布《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》。其中提出，依據國土空間總體規劃和城市更新專項規劃確定的城市更新目標和工作重點，結合“十五五”城市更新行動需求，對擬實施城市更新區域的詳細規劃進行評估、優化。可按照法定程序和相關要求，采取技術修正、優化調整等方式優化原有詳細規劃，并納入國土空間規劃“一張圖”（以下簡稱“一張圖”）實施監督。可結合完善公眾參與和監督方式，制定簡化詳細規劃修改程序。自然資源部于1月20日下午3:00舉行例行新聞發布會，解讀《自然資源部 住房和城鄉建設部關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》有關情況，并介紹《支持新產業新業態發展的規劃與土地政策創新案例集（第一批）》有關情況。本文為通知全文及解讀摘錄。

內容來源：自然資源部

自然資源部 住房城鄉建設部關于進一步支持城市更新

行動若干措施的通知

自然資發〔2025〕226號

各省、自治區、直轄市和國務院審批國土空間總體規劃城市及新疆生產建設兵團自然資源主管部門、住房城鄉建設部門：

為落實《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》要求，結合各地城市更新實踐需求，在已有支持城市更新的規劃和土地政策指引基礎上，現就進一步支持城市更新行動的措施通知如下。

一、增強詳細規劃適應性

（一）依據國土空間總體規劃和城市更新專項規劃確定的城市更新目標和工作重點，結合“十五五”城市更新行動需求，對擬實施城市更新區域的詳細規劃進行評估、優化。可按照法定程序和相關要求，采取技術修正、優化調整等方式優化原有詳細規劃，并納入國土空間規劃“一張圖”（以下簡稱“一張圖”）實施監督。可結合完善公眾參與和監督方式，制定簡化詳細規劃修改程序。

（二）可結合新產業、新業態發展需求，制定土地混合開發和空間復合利用正面清單和管控要求，經詳細規劃審批機關批準；城市更新項目實施中，符合正面清單的，即視為符合詳細規劃。

（三）在保證公共安全和公共利益、不影響周邊利害關系人合法權益、不改變建筑主體結構、不破壞歷史風貌和景觀環境、落實用地需求的前提下，可對改善社區公共服務（市政）設施（包括小區車輛停放場地及充電設施等）、提升社區公共空間服務功能（包括加裝電梯、無障礙設施、小區綠化場地、健身步道等）等微更新項目，制定規劃許可豁免清單。

二、優化過渡期支持政策

（四）利用存量土地、房產資源發展國家支持產業、行業的，可享受一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期政策，過渡期原則上不超過5年。過渡期屆滿時，符合產業發展方向和履約監管要求的，依法依約定按照新用途辦理用地手續；不符合的，按照約定退出過渡期支持政策，維持原有土地用途。過渡期滿辦理土地有償使用手續的，可采取租賃或協議出讓方式。

三、推進存量土地和空間的臨時利用

（五）可在維護相關方合法權益、保障安全、不影響遠期規劃實施前提下，制定空閑建設用地（不含臨時用地）的臨時利用規則，明確期限及到期恢復措施，納入“一張圖”實施監管。

（六）可在與相關部門做好工作銜接的基礎上，制定存量建（構）筑物不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規則，對用途實行正面清單管理，納入正面清單的無需辦理規劃許可手續。

四、鼓勵資源資產組合供應整體運營

（七）更加注重特色發展，積極開展更新地區自然、景觀和文化遺產等特色資源調查和活化利用，并結合國土空間規劃優化功能結構和用途管控，建立健全多門類資源資產在特定國土空間范圍內組合供應、整體運營和合理分配的機制，形成推動城市更新行動的新動能、新優勢。

五、創新不動產登記服務

（八）可按照產權調整協議約定等，預編不動產單元，為原所有權、抵押權等權利主體辦理預告登記，保障不動產權利在更新實施中的延續性。

（九）對老舊住房自主更新項目，可采用直接按戶首次登記等方式提供不動產登記服務。涉及通過轉讓、置換等方式歸集產權的，可靈活采用不同登記類型提供服務。

（十）對土地帶建筑一并收儲供應的，可根據有償使用合同或劃撥決定書中明確的建筑物權屬、界址、面積、用途等信息，在確保安全底線基礎上，探索簡化申請材料提供登記服務。

六、妥善處置歷史遺留問題

（十一）按照依法依規、尊重歷史、公平公正、包容審慎的原則，根據其成因并兼顧土地管理政策的延續性，在保障無過錯方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問題。對于歷史形成的沒有合法用地手續的建設用地，根據全國國土調查結果，區分發生的不同時期依法依規分類明確認定標準和處置政策，予以妥善處理，并納入“一張圖”實施監督，確保底數清晰、封閉運行，嚴守底線、控制風險。

自然資源部和住房城鄉建設部將加強工作指導和政策協調，適時開展業務培訓和交流，總結可復制推廣的經驗做法。各級自然資源、住房城鄉建設部門加強溝通協作，結合實際優化、細化有關措施，研究破解難點問題，及時總結實踐經驗，重要事項及時報告。

新聞發布會解讀

自然資源部國土空間規劃局謝海霞局長介紹《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》精神，并就《支持新產業新業態發展的規劃和土地政策創新案例集（第一批）》為大家作簡要介紹。

《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》

為深入貫徹落實中央城市工作會議精神，進一步強化規劃與土地政策融合，著力破解城市更新中的政策堵點，在系統總結實踐經驗的基礎上，自然資源部與住房和城鄉建設部聯合印發了《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（以下簡稱《通知》）。接下來，我將從出臺背景、《通知》主要內容、下一步工作等三個方面進行介紹。

（一）出臺背景

2025年中央城市工作會議提出，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，要求以建設“創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現代化人民城市為目標，以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線，以推進城市更新為重要抓手。2023年，我部發布了支持城市更新的規劃與土地政策指引，有力支持了地方城市更新實踐。隨著城市更新行動的深入，我們發現在詳細規劃適應性、存量土地和建筑的臨時利用、不動產登記等方面仍存在一些堵點，需要進一步予以明確。

同時，各地在近年來的城市更新實踐中探索積累了許多可復制推廣的經驗，也提出很多好的政策建議。在這個背景下，我們進行了研究，在現有政策指引的基礎上，進一步深化細化相關措施，形成了這個《通知》，旨在推動形成規劃編制科學、政策工具精準、實施路徑多元、權益保障有力的城市更新“新模式”，也給城市人民政府和參與城市更新行動的各方吃一個“定心丸”，讓大家有更大的信心和決心參與到接下來的城市更新行動中，真正實現城市發展方式的根本性轉變。

（二）《通知》主要內容

一是增強詳細規劃適應性。根據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，詳細規劃對具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排，是核發建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據，相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，主要內容要納入詳細規劃。因此要結合“十五五”城市更新行動需求，對擬實施城市更新區域的詳細規劃進行評估、優化。可按照去年我部發布的行標《城市存量空間盤活優化規劃指南》要求，采取技術修正、優化調整等方式優化原有詳細規劃，納入“一張圖”管理，制定簡化詳細規劃修改程序，提高行政效率。既依法給規劃許可，又靈活適應市場，及時為實施城市更新行動提供規劃依據。同時還鼓勵各地結合新產業、新業態發展需求，制定土地混合開發和空間復合利用正面清單和管控要求，經詳細規劃審批機關批準，符合正面清單的視為符合詳細規劃。如北京、上海、廈門等地探索了產業混合用地等工作路徑，制定了相應的指導意見。在保證公共安全和公共利益、不影響周邊利害關系人合法權益、不改變建筑主體結構、不破壞歷史風貌和景觀環境、落實用地需求的前提下，可對改善社區公共服務設施、提升社區公共空間服務功能等微更新項目，免于規劃許可。如重慶、南京等地制定了規劃許可豁免清單。

二是優化過渡期支持政策。利用存量土地、房產資源發展國家支持產業、行業的，可享受一定年期內不改變用地主體和規劃條件的過渡期政策，過渡期原則上不超過5年。過渡期屆滿時，符合產業發展方向和履約監管要求的，依法依約定按照新用途辦理用地手續；不符合的，按照約定退出過渡期支持政策，維持原有土地用途。過渡期滿辦理土地有償使用手續的，在原有協議出讓方式之上，新增了租賃方式，減輕一次性投入成本。一會兒，蘇州將從過渡期政策落地的最后一公里給大家介紹這方面的經驗。

三是推進存量土地和空間的臨時利用。可在維護相關方合法權益、保障安全、不影響遠期規劃實施前提下，制定空閑建設用地的臨時利用規則，明確期限及到期恢復措施，納入“一張圖”實施監管。可在與相關部門做好工作銜接的基礎上，制定存量建筑物不增加容積率和高度情況下的臨時利用管控規則，對用途實行正面清單管理，納入正面清單的無需辦理規劃許可手續。如杭州制定了臨時用地、臨時改變房屋用途等管理實施細則。

四是鼓勵資源資產組合供應整體運營。當前階段已從規模驅動轉變為價值驅動，因此，也鼓勵各地因地制宜，更加注重特色發展，積極開展更新地區自然、景觀和文化遺產等特色資源調查和活化利用，并結合國土空間規劃優化功能結構和用途管控，建立健全多門類資源資產在特定國土空間范圍內組合供應、整體運營和合理分配的機制，形成推動城市更新行動的新動能、新優勢。如湖南、湖北等地探索將自然資源資產打包組合供應，提升空間價值。

五是創新不動產登記服務。可按照產權調整協議約定等，預編不動產單元，通過“預告登記”方式保障不動產權利在更新實施中的延續性，穩定各方預期。對老舊住房自主更新項目，可采用直接按戶首次登記等方式提供不動產登記服務。對土地帶建筑一并收儲供應的，可在確保安全底線基礎上，探索簡化申請材料提供登記服務。一會兒，鹽城將給大家詳細介紹產權歸集與不動產登記等方面的一攬子創新舉措。

六是妥善處置歷史遺留問題。按照依法依規、尊重歷史、公平公正、包容審慎的原則，根據其成因并兼顧土地管理政策的延續性，在保障無過錯方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問題。對于歷史形成的沒有合法用地手續的建設用地，根據全國國土調查結果，區分發生的不同時期依法依規分類明確認定標準和處置政策，予以妥善處理，并納入“一張圖”實施監督，確保底數清晰、封閉運行，嚴守底線、控制風險。

（三）下一步工作

《通知》印發后，自然資源部將與住房城鄉建設部加強部門協同，做好地方指導、業務培訓和經驗總結推廣。我們將組織各地積極落實《通知》提出的支持措施，結合本地的實際進一步細化，并將相關要求納入地方國土空間規劃編制與實施管理的相關法規，同時應注意嚴守安全底線，防范廉政風險和法律風險，在法律的框架下創新機制，注重基層減負，聚焦人民群眾身邊的急難愁盼問題，在確保符合各類安全規定等前提下，不斷改善人居環境品質，努力建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。

《支持新產業新業態發展的規劃和土地政策創新案例集（第一批）》

為支持新產業新業態發展，進一步提高規劃和土地政策的靈活性與適配性，我部篩選出北京、上海、杭州、廣州、深圳、南京、成都、西安、大連、湘潭、株洲等城市的19個案例形成了第一批《支持新產業新業態發展的規劃和土地政策創新案例集》。

這些案例均選自全國各地基層一線的鮮活實踐，匯集了近期各地在優化規劃調整及用途轉換規則、支持土地兼容復合利用、豐富土地配置方式、優化確權登記服務、強化監測評估等方面的智慧探索與應用。鼓勵各地主動謀劃創新舉措，探索靈活、高效的資源配置方式，形成“一地創新、多地收益”的良性循環，推動空間利用模式從“增量擴張”向“存量挖潛”、從“剛性管控”到“彈性適配”轉變，實現規劃和土地政策從管制思維向經營思維轉變，進一步釋放和擴大政策綜合效能。

為了將政策轉化為大家看得懂、學得會、用得上的“工具書”，《案例集》從案例背景、政策依據、創新舉措點、實施成效等方面提煉先進做法，配以簡潔明了的圖文講解，以便各地“對照模板—借鑒做法—解決問題”。

總體來看，《案例集》集中呈現了各地比較有代表性的創新實踐。

一是國土空間規劃與土地政策融合方面的創新。有關案例展示了從“項目找地”到“規劃創造空間，吸引項目落地”的成功經驗，主動謀劃和培育優質增長空間，推動空間需求與土地利用的精準匹配。如，杭州高新區推出“規劃彈性適配+供應模式革新+審批流程優化”的全鏈條政策組合拳，以冠山數智產業園為試點，響應企業短期需求，在詳細規劃中明確短期用途等，破解“規劃周期長與企業需求急”的問題。

二是土地兼容復合利用方面的創新。有關案例呈現出相關地區通過在“存量”和“效率”上做文章，激發新增長點。如，南京市通過盤活存量閑置地、彈性供給公共空間，從明確規劃準入條件、引導綠色建造方式、構建全周期服務機制等方面，將100余畝空閑地打造為江心洲E3PARK體育公園，成為競技訓練、市民休閑、文旅打卡于一體的復合型公共空間新地標。

三是產業用地供應模式方面的創新。相較于傳統供地模式，有關案例體現著政策供給對新產業新業態需求的“精準滴灌”。如，上海依托全域土地綜合整治試點，打造金山廊下鎮松林樓房設施養豬場項目，統籌配置養殖設施、種植基地、配套服務等空間，實現“養殖+種植+研發”的都市現代農業產業，有效破解鄉村一二三產融合發展的瓶頸。

后續我部還將持續收集整理并推薦地方實踐案例，進一步提高規劃和土地政策的靈活性與適配性，為各地破解發展難題、激發空間活力提供更全面的參考。

封面圖/圖片｜自然資源部官網