范志勇等：歷史上的美國貿(mào)易政策（二十四）：《北美自由貿(mào)易協(xié)定》及美國政黨貿(mào)易立場的分流

范志勇 中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院黨委副書記、教授、中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

楊怡璇 中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生

本文字?jǐn)?shù)：6092字

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2020年7月，新的《美墨加貿(mào)易協(xié)定》（USMCA，全稱《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》）在特朗普政府主導(dǎo)下正式生效，全面取代1994年《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）。特朗普政府將NAFTA稱為“史上最糟糕協(xié)定”，重談并簽署USMCA是兌現(xiàn)“讓美國再次偉大”、奪回制造業(yè)崗位的核心競選承諾，爭取鐵銹帶與藍(lán)領(lǐng)工人支持。《美墨加貿(mào)易協(xié)定》的核心是以“美國優(yōu)先”原則重構(gòu)北美經(jīng)貿(mào)規(guī)則，扭轉(zhuǎn)NAFTA下的利益分配失衡；以“公平貿(mào)易”強(qiáng)化區(qū)域供應(yīng)鏈與美國利益的制度安排，以實(shí)現(xiàn)美國經(jīng)濟(jì)、政治與戰(zhàn)略三重目標(biāo)。與《北美自由貿(mào)易協(xié)定》相比，新的《美墨加貿(mào)易協(xié)定》收緊原產(chǎn)地規(guī)則、升級(jí)勞工與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、拓展數(shù)字與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、限縮爭端解決機(jī)制、新增排他性與日落條款（有效期與審查）。[1]《美墨加貿(mào)易協(xié)定》不僅重塑北美貿(mào)易與投資格局，也對(duì)全球經(jīng)貿(mào)格局和供應(yīng)鏈產(chǎn)生重要的溢出效應(yīng)。

在介紹《美墨加貿(mào)易協(xié)定》之前，我們先簡要了解一下《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），下文簡稱《北美自貿(mào)協(xié)定》。

一、《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的國際背景

《北美自貿(mào)協(xié)定》于1994年生效。這一貿(mào)易協(xié)定是在二十世紀(jì)80年代后GATT談判減速，區(qū)域一體化取代多邊貿(mào)易協(xié)定成為世界主流趨勢(shì)的大背景下產(chǎn)生的。相應(yīng)的，美國也從20世紀(jì)80年代中期開始將工作重心從多邊貿(mào)易談判轉(zhuǎn)向簽署雙邊和區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。具體來看，《北美自貿(mào)協(xié)定》的產(chǎn)生存在幾個(gè)深刻的背景。

第一，20世紀(jì)80-90年代，歐洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加速，歐共體單一市場對(duì)美國和加拿大產(chǎn)生了較大外部競爭壓力。為應(yīng)對(duì)歐洲沖擊，美國和加拿大首先在1989年簽訂《加美自由貿(mào)易協(xié)定》（CUSFTA）。

第二，墨西哥主動(dòng)向美國靠攏。20世紀(jì)80年代初墨西哥啟動(dòng)單邊貿(mào)易改革，并于1986年加入《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》，由此開始緩慢的開放進(jìn)程。當(dāng)時(shí)的墨西哥政府認(rèn)為只有成為對(duì)美出口平臺(tái)，才有可能成功吸引到外國投資，因此主動(dòng)向美國伸出橄欖枝。而美國政府認(rèn)為墨西哥的提議是一個(gè)歷史機(jī)遇，兩國簽訂貿(mào)易協(xié)定有助于促進(jìn)雙方的經(jīng)濟(jì)合作，深化美墨兩國的商業(yè)聯(lián)系。因此1990年6月時(shí)任美國總統(tǒng)老布什和墨西哥總統(tǒng)薩利納斯宣布兩國政府將啟動(dòng)自由貿(mào)易協(xié)定談判的準(zhǔn)備工作。加拿大先是對(duì)此提出抗議，隨后很快就要求加入談判。1991年2月美國、墨西哥和加拿大三國宣布將就自由貿(mào)易協(xié)定啟動(dòng)正式磋商。

二、《北美自由貿(mào)易協(xié)定》在美國引發(fā)的軒然大波

與之前的《加美自由貿(mào)易協(xié)定》不同，談判中的《北美自貿(mào)協(xié)定》是美國第一次與發(fā)展中國家談判重大雙邊貿(mào)易協(xié)定。雖然墨西哥的經(jīng)濟(jì)體量與美國相比極小，而且依據(jù)普遍優(yōu)惠制，墨西哥對(duì)美出口的產(chǎn)品多半已經(jīng)享受免稅待遇，但墨西哥的工資水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國。與這樣的國家簽署自由貿(mào)易協(xié)定使人們擔(dān)心墨西哥進(jìn)口增加會(huì)導(dǎo)致美國工人失業(yè)。因此《北美自貿(mào)協(xié)定》談判從一開始就引發(fā)了美國歷史上最激烈也最具決定性的貿(mào)易政策辯論，工會(huì)、商業(yè)利益集團(tuán)和民間政治團(tuán)體悉數(shù)卷入這場曠日持久的政策爭論。

從《北美自由貿(mào)易協(xié)定》談判開始，反對(duì)自貿(mào)協(xié)定以及經(jīng)濟(jì)全球化的公眾遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止生產(chǎn)商和勞工利益群體。自貿(mào)協(xié)定的批評(píng)者認(rèn)為自貿(mào)協(xié)定以及經(jīng)濟(jì)全球化會(huì)影響環(huán)境、工作條件、人權(quán)、毒品走私和移民。環(huán)保團(tuán)體擔(dān)心協(xié)定會(huì)使企業(yè)利用墨西哥不夠完善的監(jiān)管體制鉆空子，導(dǎo)致美墨邊境的污染情況惡化。人權(quán)活動(dòng)分子擔(dān)心的是：墨西哥的工作條件已經(jīng)相當(dāng)惡劣，而美墨貿(mào)易擴(kuò)張是否會(huì)意味著墨西哥工人遭到更多剝削，并加深農(nóng)民的貧困程度。

《北美自貿(mào)協(xié)定》談判引發(fā)的爭議出乎意料，這預(yù)示著美國貿(mào)易政策在冷戰(zhàn)結(jié)束之后走向不同的方向。在冷戰(zhàn)中，貿(mào)易擴(kuò)張被視為西方聯(lián)盟鞏固內(nèi)部經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要方式，以此來提升國家安全，抵御共產(chǎn)主義帶來的威脅。隨著共產(chǎn)主義的威脅漸漸消散，以此為理由制定的外交政策大幅減少。越來越多反對(duì)自由貿(mào)易的呼聲來自全國工會(huì)、環(huán)保組織和人權(quán)活動(dòng)分子等組成的更廣泛的群體。[2]組織嚴(yán)密的工會(huì)扮演了這場運(yùn)動(dòng)的先鋒。過去的互惠貿(mào)易協(xié)定從來沒有受到這種公共激進(jìn)主義的威脅。噴薄而出的反對(duì)意見使積極倡導(dǎo)貿(mào)易的商業(yè)團(tuán)體措手不及。[3]

原產(chǎn)地條款成為《北美自貿(mào)協(xié)定》談判的核心內(nèi)容之一。例如在汽車產(chǎn)業(yè)，美國汽車產(chǎn)業(yè)希望原產(chǎn)地規(guī)則設(shè)置較高的汽車零部件的北美原產(chǎn)地比例要求，以確保墨西哥不會(huì)成為日本或其他外國制造商的出口平臺(tái)，否則這些制造商只要將零部件運(yùn)往墨西哥組裝在一起，就可以將整車銷往美國。因此談判代表各退一步，最終將這個(gè)比例確定為62.5%。[4]

三、《北美自貿(mào)協(xié)定》對(duì)1992年美國總統(tǒng)競選的影響

在1992年的美國總統(tǒng)競選中，盡管老布什剛剛贏得了海灣戰(zhàn)爭，卻意外地輸?shù)袅丝偨y(tǒng)大選。勝選的民主黨候選人克林頓有句名言，“笨蛋，重要的是經(jīng)濟(jì)”（It's the economy, stupid!），直指老布什政府在經(jīng)濟(jì)政策上的失敗。《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的簽署也對(duì)這場競選結(jié)果產(chǎn)生了微妙的影響。

1992年美國總統(tǒng)大選投票的時(shí)間是在11月，而《北美自由貿(mào)易協(xié)定》結(jié)束談判的時(shí)間是在當(dāng)年的8月份。當(dāng)時(shí)美國剛剛走出1990—1991年的經(jīng)濟(jì)衰退，藍(lán)領(lǐng)工人對(duì)就業(yè)流失、產(chǎn)業(yè)外移的焦慮成為主流民意，NAFTA因涉及對(duì)墨西哥開放市場，被視為“就業(yè)殺手”，迅速成為競選核心爭議點(diǎn)。從1990年3季度到1991年1季度，美國出現(xiàn)了持續(xù)3個(gè)季度的經(jīng)濟(jì)衰退。[5]1991年實(shí)際GDP增速僅下降0.1%，但失業(yè)率卻從1990年后持續(xù)上升。即便1992年經(jīng)濟(jì)增長率已經(jīng)恢復(fù)到3.5%的較高水平，但失業(yè)率仍繼續(xù)攀升到7.5%的階段性峰值，被經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為“無就業(yè)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇”。

在這場競選中，作為《北美自由貿(mào)易協(xié)定》談判的主導(dǎo)者，共和黨總統(tǒng)老布什尋求連任，對(duì)自由貿(mào)易采取積極立場，將NAFTA定位為“擴(kuò)大美國出口、創(chuàng)造就業(yè)、鞏固北美經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)地位”的戰(zhàn)略舉措。民主黨候選人克林頓對(duì)NAFTA采取有條件支持，選擇了一條中間路線的策略。克林頓在競選初期批評(píng)NAFTA“缺乏勞工與環(huán)境保護(hù)”，之后又轉(zhuǎn)為有條件支持，承諾推動(dòng)附加勞工和環(huán)境保護(hù)協(xié)議，平衡企業(yè)與勞工訴求。克林頓以“公平貿(mào)易”而非“保護(hù)主義”安撫工會(huì)與藍(lán)領(lǐng)，不僅成功彌合民主黨內(nèi)部分歧，在搖擺州也實(shí)現(xiàn)了對(duì)“企業(yè)+勞工”的雙重動(dòng)員。

這場競選中最引人注目的是作為獨(dú)立候選人參選的羅斯?佩羅（Ross Perot），佩羅全面反對(duì)NAFTA，稱其將導(dǎo)致工作機(jī)會(huì)被墨西哥“吸走”，主張貿(mào)易保護(hù)、維護(hù)美國本土就業(yè)。佩羅聚焦藍(lán)領(lǐng)與中產(chǎn)階級(jí)焦慮，將NAFTA塑造成“精英出賣美國利益”的象征，他以民粹話語收割大量不滿兩黨傳統(tǒng)政策的選民，成為大選“黑馬”。佩羅的高得票率證明反全球化、反貿(mào)易協(xié)定的民粹情緒已成為美國政治不可忽視的力量。由于佩羅反對(duì)NAFTA的立場主要分流了共和黨保守派與藍(lán)領(lǐng)工人票倉，分流選票（佩羅獲得了18.9%普選票，創(chuàng)獨(dú)立候選人的歷史記錄），直接削弱老布什連任基礎(chǔ)，間接推動(dòng)克林頓中間路線獲勝（克林頓以43%普選票勝出）。克林頓“有條件支持NAFTA”的策略既穩(wěn)住企業(yè)界資金，又未完全激怒勞工，成功團(tuán)結(jié)民主黨基本盤并爭取中間選民。

NAFTA成為總統(tǒng)大選的“試金石”。此后歷屆總統(tǒng)大選，貿(mào)易協(xié)定（如TPP、USMCA）均成為核心議題，候選人需在“開放”與“保護(hù)”間平衡，NAFTA的競選邏輯被反復(fù)復(fù)制。

圖1、20世紀(jì)90年代前后美國的經(jīng)濟(jì)增長率和失業(yè)率

數(shù)據(jù)來源：Wind

關(guān)于《北美自由貿(mào)易協(xié)定》的爭論持續(xù)多年。關(guān)于這一貿(mào)易協(xié)定的辯論在一定程度上加劇了美國社會(huì)的撕裂，但是這份協(xié)定究竟給美國造成了多大的影響？根據(jù)圖1，對(duì)于所有擔(dān)心就業(yè)機(jī)會(huì)被墨西哥“吮吸”走的人來說，在20世紀(jì)90年代中期至晚期，美國的勞動(dòng)力市場極其穩(wěn)健。1992年之后失業(yè)率持續(xù)下降，2000年末不足4%。制造業(yè)的就業(yè)情況保持穩(wěn)定。進(jìn)口沒有導(dǎo)致失業(yè)人員顯著增加。盡管《北美自由貿(mào)易協(xié)定》加速了服裝產(chǎn)業(yè)的就業(yè)不斷減少，但相關(guān)研究表明，它既沒有對(duì)凈就業(yè)造成重大影響，也沒有影響到其他貿(mào)易相關(guān)產(chǎn)業(yè)就業(yè)流動(dòng)的總體情況。[6]后來的一些研究發(fā)現(xiàn)，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》雖然對(duì)貿(mào)易影響顯著，但對(duì)價(jià)格和福利情況的影響少之又少。它促進(jìn)了雙邊貿(mào)易快速增長，不斷提升北美經(jīng)濟(jì)的一體化程度。盡管批評(píng)者對(duì)它的不滿主要集中于墨西哥進(jìn)口增長迅猛，但這些進(jìn)口值的40%左右來源于美國生產(chǎn)的半成品或零部件。總而言之，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》既沒有惡化兩國當(dāng)時(shí)面對(duì)經(jīng)濟(jì)的問題，也沒有使它們有所好轉(zhuǎn)。

四、《北美自由貿(mào)易協(xié)定》之后

就在《北美自貿(mào)協(xié)定》正式生效后的當(dāng)年，在美國政府的大力推動(dòng)下，關(guān)貿(mào)總協(xié)定《烏拉圭回合》談判也得以完成，實(shí)現(xiàn)了從關(guān)貿(mào)總協(xié)定向世界貿(mào)易組織的跨越。對(duì)比美國政黨和主要社會(huì)團(tuán)體對(duì)這兩個(gè)重大貿(mào)易協(xié)定的態(tài)度，可以發(fā)現(xiàn)其中存在顯著差異。

“烏拉圭回合”談判聚焦市場準(zhǔn)入，尤其是把美國占絕對(duì)競爭優(yōu)勢(shì)的服務(wù)業(yè)納入了全球貿(mào)易規(guī)則，簽訂了《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS），同時(shí)在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面也達(dá)成了協(xié)議。此外，談判還在美國的主導(dǎo)下建立了國際貿(mào)易爭端解決機(jī)制。所有這些方面對(duì)于擴(kuò)大美國服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品出口，以及保護(hù)美國在高科技領(lǐng)域的競爭優(yōu)勢(shì)都是有利的。因此無論是美國政黨還是主要的社會(huì)團(tuán)體對(duì)“烏拉圭回合”談判整體上持支持態(tài)度。即便有勞工組織對(duì)《烏拉圭回合》談判持反對(duì)意見，態(tài)度也較為溫和。

反觀《北美自貿(mào)協(xié)定》則給美國政黨和社會(huì)造成了巨大的撕裂。《北美自貿(mào)協(xié)定》主要涉及美國對(duì)墨西哥開放市場以及就業(yè)和產(chǎn)業(yè)在北美地區(qū)的轉(zhuǎn)移，因此美國政黨和社會(huì)各界的分歧要強(qiáng)烈得多。從政黨方面看，共和黨對(duì)《北美自貿(mào)協(xié)定》整體持支持態(tài)度。協(xié)定談判由老布什總統(tǒng)開啟，并在投票時(shí)得到共和黨多數(shù)議員的支持。民主黨內(nèi)部對(duì)于《北美自貿(mào)協(xié)定》則存在顯著分歧，加劇民主黨內(nèi)分裂。克林頓總統(tǒng)以及商業(yè)界溫和派對(duì)協(xié)定持支持態(tài)度，但是更大多數(shù)的工會(huì)利益代表以及鐵銹帶地區(qū)的議員由于擔(dān)憂制造業(yè)外移、勞工工資下降、環(huán)境惡化以及邊境問題等對(duì)協(xié)定持反對(duì)意見。不過整體來看，雖然民主黨內(nèi)部反對(duì)貿(mào)易協(xié)定的呼聲越來越強(qiáng)烈，但它在國家政治中的影響力也在不斷減弱。勞工組織、環(huán)保組織以及傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型制造業(yè)也成為《北美自貿(mào)協(xié)定》的重要反對(duì)者。由于擔(dān)憂制造業(yè)崗位流失至墨西哥、工資被壓低以及擔(dān)心墨西哥環(huán)境監(jiān)管松弛造成的污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、跨境環(huán)境問題，這些組織采取了激進(jìn)的反對(duì)行動(dòng)。

在世界貿(mào)易組織框架下，克林頓政府和國會(huì)的民主黨人希望確保所有的新貿(mào)易協(xié)定都包含關(guān)于勞工標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境的條款，但這遭到發(fā)展中國家的強(qiáng)烈抵制。發(fā)展中國家擔(dān)心發(fā)達(dá)國家可能會(huì)利用這些條款阻止它們出口勞動(dòng)密集型制成品，因此抵制在貿(mào)易協(xié)定中加入關(guān)于工人權(quán)利的強(qiáng)制性條款。1996年在新加坡舉辦的第一次世界貿(mào)易組織部長級(jí)會(huì)議上，發(fā)展中國家拒絕了美國的提議，不愿將勞工標(biāo)準(zhǔn)納入貿(mào)易議程。這激起了工會(huì)等反全球化群體的進(jìn)一步反彈。1999年在西雅圖舉行的WTO第二次部長級(jí)會(huì)議前夕，包括工會(huì)、環(huán)保團(tuán)體、人權(quán)活動(dòng)家、宗教組織等在內(nèi)的各類團(tuán)體對(duì)新的全球化貿(mào)易體系怨聲載道，聚集在西雅圖舉行抗議，與警方發(fā)生激烈沖突，引發(fā)騷亂，被稱為“西雅圖之戰(zhàn)”。[7]

除此之外，《北美自貿(mào)協(xié)定》還代表著美國民主共和兩黨在貿(mào)易政策上合作時(shí)代的結(jié)束。從歷史上來看，自1890年《麥金萊關(guān)稅法案》到1940年第二次《互惠貿(mào)易協(xié)定法案》延期，民主、共和兩黨在貿(mào)易政策立場上都明顯表現(xiàn)出分歧。整體來看，共和黨投票支持提高關(guān)稅，反對(duì)降低關(guān)稅，而民主黨則主要是投票支持降低關(guān)稅，反對(duì)提高關(guān)稅。自20世紀(jì)50年代起的整個(gè)冷戰(zhàn)時(shí)代，國會(huì)對(duì)貿(mào)易問題的投票表決在大多數(shù)情況下都反映出兩黨合作，并一直延續(xù)到1989年冷戰(zhàn)結(jié)束。在很大程度上，領(lǐng)導(dǎo)合作模式主要是由于對(duì)外交政策的擔(dān)憂所促成的。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后民主黨開始喪失自己在南方的大本營，開始偏重從北方（特別是“銹帶”）獲得大部分支持。民主黨逐漸喪失對(duì)貿(mào)易開放的支持轉(zhuǎn)向保護(hù)主義。民主黨的蛻變?cè)斐闪嗣裰鼽h和共和黨在貿(mào)易政策上漸行漸遠(yuǎn)，黨派分歧也越來越嚴(yán)重。

直到2016年特朗普上臺(tái)，共和黨開始轉(zhuǎn)向貿(mào)易保護(hù)，對(duì)中國發(fā)動(dòng)一系列貿(mào)易摩擦、科技摩擦和金融摩擦。之后的拜登政府很大程度上繼承了特朗普政府的對(duì)華貿(mào)易政策。兩黨在對(duì)華貿(mào)易政策上再次實(shí)現(xiàn)合流。

[1]《美墨加貿(mào)易協(xié)定》包含的“毒丸條款”核心規(guī)則：若任一成員國與“非市場經(jīng)濟(jì)國家”簽署自貿(mào)協(xié)定，另外兩方可單方面終止USMCA對(duì)該國的適用。該條款本質(zhì)是美國約束墨、加與第三方（主要是中國）經(jīng)貿(mào)合作的工具。日落條款（有效期與審查）協(xié)定默認(rèn)協(xié)定有效期16年；生效滿6年啟動(dòng)聯(lián)合審查，滿16年需三國一致同意延期，否則自動(dòng)終止，避免長期鎖定對(duì)美不利的規(guī)則，打造以美國為中心的“北美閉環(huán)”。

[2]與此同時(shí)，來自產(chǎn)業(yè)方面的一個(gè)新變化是那些對(duì)外國競爭極其脆弱的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)（如服裝產(chǎn)業(yè)）在美國的經(jīng)濟(jì)重要性迅速降低，這也大大削弱了它們的政治影響力。

[3]正如Mayer（1998，第69-70頁）指出，這一時(shí)期自由貿(mào)易的主要反對(duì)力量并不像過去那樣來自堅(jiān)守貿(mào)易保護(hù)主義的生產(chǎn)者，而是一個(gè)由工會(huì)、環(huán)保主義者和基層組織組成的新興聯(lián)盟。

[4]在談判過程中，當(dāng)時(shí)全美汽車工人聯(lián)合會(huì)要求它規(guī)定北美比例達(dá)到80%的汽車才能享受免稅待遇，福特和克萊斯勒要求享受免稅待遇的汽車的北美比例達(dá)到70%，通用汽車要求符合免稅標(biāo)準(zhǔn)的汽車的北美比例達(dá)到60%。墨西哥和加拿大希望延用《加美自由貿(mào)易協(xié)定》的規(guī)定，即北美比例達(dá)到50%的汽車可以享受免稅待遇。為了避免引發(fā)汽車制造商的反對(duì)，美國談判代表承諾能夠享受免稅待遇的汽車的北美比例必須超過60%。最終美國談判代表說服墨西哥將這個(gè)比例確定為65%，但加拿大堅(jiān)決要求將北美比例保持在60%。

[5]經(jīng)濟(jì)學(xué)上對(duì)“經(jīng)濟(jì)衰退”一個(gè)普遍接受的定義是實(shí)際產(chǎn)出連續(xù)兩個(gè)季度下降。

[6]參見《貿(mào)易的沖突》第十三章。

[7]2007年反映這次騷亂事件的名為《西雅圖之戰(zhàn)》（Battle in Seattle）的電影在北美上映。

文章僅作為學(xué)術(shù)交流，不代表CMF立場。