田先紅 |《小鎮(zhèn)里的中國(guó)》自序：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實(shí)踐與國(guó)家治理效能轉(zhuǎn)化

田先紅

(華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院、政治學(xué)部教授)

一

本書是我對(duì)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作的觀察與記錄。全書主要試圖回答這樣兩個(gè)問(wèn)題：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何處理農(nóng)村社會(huì)的各種矛盾糾紛，或者如何開展基層社會(huì)治理？其二，中國(guó)獨(dú)特的體制和制度優(yōu)勢(shì)如何在基層轉(zhuǎn)化為治理效能，從而使基層社會(huì)秩序保持穩(wěn)定？

本書的分析秉持一種國(guó)家視角。一方面，以宏觀觀照微觀，試圖在國(guó)家治理歷史進(jìn)程中理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理邏輯的演變，探討國(guó)家的轉(zhuǎn)型和行為變遷對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作產(chǎn)生的重要影響；另一方面，以微觀理解宏觀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，機(jī)構(gòu)和職能都不那么完備，但作為國(guó)家行政體制的最末端，承擔(dān)著國(guó)家各項(xiàng)方針政策最終落地的重任。在某種意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可謂一個(gè) “微觀國(guó)家 ”；透過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理問(wèn)題，我們也可以更加清晰和深刻地理解國(guó)家治理及其變遷。

在中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)，國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力就是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透能力，是國(guó)家建立各類基礎(chǔ)設(shè)施，改造、利用地方性知識(shí)，培養(yǎng)和管理地方代理人以有效貫徹其決策意圖、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的能力。由此，國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力主要在國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)的公共領(lǐng)域中得以體現(xiàn)，而非在官僚體制內(nèi)部體現(xiàn)。本書所研究的訪矛盾糾紛治理主要局限在基層治理領(lǐng)域，也就是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)（具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)村基層干部與農(nóng)民之間的互動(dòng)）的公共領(lǐng)域，當(dāng)然也不排除在具體論述的過(guò)程中會(huì)涉及基層政權(quán)內(nèi)部的運(yùn)作。

本書以一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為研究單位，力圖呈現(xiàn)鄉(xiāng)域內(nèi)的政治運(yùn)行實(shí)態(tài)和復(fù)雜的權(quán)力關(guān)系。它既關(guān)注歷史的變遷，同時(shí)更注重對(duì)當(dāng)下的考察。它既涵括對(duì)各項(xiàng)制度運(yùn)作績(jī)效的思量，同時(shí)又不舍棄對(duì)過(guò)程—事件的分析，以展現(xiàn)行動(dòng)者在特定關(guān)系結(jié)構(gòu)下所采取的行動(dòng)策略，以及這種策略對(duì)制度運(yùn)作的影響。

這主要出于兩方面的考慮。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于中國(guó)國(guó)家行政體制的末梢，是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生直接關(guān)系的公共領(lǐng)域中的一個(gè)直接主體（另一方是農(nóng)民）。國(guó)家有關(guān)農(nóng)村的各項(xiàng)政策的實(shí)施最終都要落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)，要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)上連官僚體制，下牽一方農(nóng)民。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為研究單位，不但可以較好地窺探基層治理狀況和國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，而且能夠較為清晰全面地展現(xiàn)官僚體制的運(yùn)作邏輯和國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的發(fā)展現(xiàn)狀。

其二，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為研究單位，還與本書的具體研究對(duì)象相關(guān)。信訪矛盾糾紛問(wèn)題大多產(chǎn)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。也就是說(shuō)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層出發(fā)更有利于把握信訪矛盾糾紛問(wèn)題的根源。另外，根據(jù)《信訪工作條例》的規(guī)定，處理信訪問(wèn)題時(shí)遵循 “屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，要求把“可能引發(fā)信訪問(wèn)題的矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài) ”，絕大部分的信訪問(wèn)題最后都要層層下移到基層政權(quán)來(lái)解決。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)觀察信訪矛盾糾紛的處理過(guò)程，能夠更好地理清基層信訪治理的脈絡(luò)。

我從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面回應(yīng)了“中國(guó)何以穩(wěn)定”這一重大命題，接著對(duì)鄉(xiāng)村基層信訪治理的內(nèi)在邏輯進(jìn)行了總結(jié)。在此基礎(chǔ)上，我還進(jìn)一步厘清了轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的基本理路。基于對(duì)國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論的反思，我還提出了國(guó)家、中間層與農(nóng)民這一理解鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的新框架，認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)村集體組織弱化、直接治理模式的興起給鄉(xiāng)村秩序維系帶來(lái)較大壓力。為重建鄉(xiāng)村秩序，有必要再造中間層。

二

我在橋鎮(zhèn)的調(diào)研范圍主要包括鎮(zhèn)政府和村莊（社區(qū)）兩個(gè)層級(jí)。田野調(diào)查方法既包括深度訪談和參與式觀察，又包括收集相關(guān)文獻(xiàn)資料。在橋鎮(zhèn)調(diào)研期間，我重點(diǎn)搜集了以下三個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)資料：

一是橋鎮(zhèn)政府提供的檔案資料。它可分為兩大類：一類是信訪方面的，包括信訪案件記錄，農(nóng)民上訪時(shí)所遞交的材料，市、區(qū)、鎮(zhèn)各級(jí)政府的信訪情況通報(bào)，橋鎮(zhèn)黨委專題研究信訪工作會(huì)議記錄，各種信訪統(tǒng)計(jì)報(bào)表和匯報(bào)材料，等等；另一類是涵括橋鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、矛盾糾紛調(diào)解等各方面內(nèi)容的政府工作、政策文件和法律文書等。二是《江華市志》和《余陵年鑒》。這有利于我了解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、歷史上的官民打交道情況和當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)設(shè)置的變遷等。三是我在田野調(diào)查中獲得的訪談和參與式觀察資料。訪談對(duì)象主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和普通村民等。此外，我還常常在鎮(zhèn)信訪辦、司法所等政府部門蹲點(diǎn)觀察，并隨同鄉(xiāng)村干部下鄉(xiāng)處理各種事項(xiàng)。我還列席旁聽了鎮(zhèn)里的黨政班子成員會(huì)、全鎮(zhèn)干部大會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)工作會(huì)等。總體上，橋鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)我的調(diào)研持開放的態(tài)度，我從這些訪談、會(huì)議和辦公現(xiàn)場(chǎng)中能夠掌握鎮(zhèn)干部的許多真實(shí)工作狀態(tài)和過(guò)程。

全書共分為六部分。第一部分為 “小引 ”，提出本書的主要研究問(wèn)題。第二部分（第一章）介紹橋鎮(zhèn)的基本情況。第三部分從 “歷史視角 ”（第二、三章）探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的演變。第四部分（包括第四、五、六、七、八章）從 “治理視角”探討了鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪治理的邏輯。其中，“歷史視角”為縱向梳理，“治理視角”為橫向考察，可分別稱為 “歷史邏輯”和 “治理邏輯 ”。第五部分（第九章）以我在橋鎮(zhèn)的最新調(diào)研材料為基礎(chǔ)，分析了該鎮(zhèn)信訪治理的最新動(dòng)態(tài)和主要成就。第六部分為 “結(jié)語(yǔ) ”，對(duì)全書進(jìn)行總結(jié)和提煉。具體框架安排如下：

在 “小引”部分，以我在橋鎮(zhèn)調(diào)研期間聽到的四種具有代表性的話語(yǔ)為基礎(chǔ)，提出本書要探討的主要問(wèn)題，具體包括：為何基層干群關(guān)系會(huì)隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)而發(fā)生轉(zhuǎn)變？鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如何調(diào)解各種矛盾糾紛？鄉(xiāng)村基層社會(huì)如何保持穩(wěn)定，如何實(shí)現(xiàn)良善的基層治理秩序？中國(guó)保持穩(wěn)定的獨(dú)特體制和制度優(yōu)勢(shì)何在？等等。

第一章以我進(jìn)入橋鎮(zhèn)調(diào)研初期獲取的經(jīng)驗(yàn)材料為基礎(chǔ)，從主要鎮(zhèn)情、干部日常動(dòng)態(tài)、迎接檢查、維穩(wěn)工作開展等方面描摹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的基本樣態(tài)。

第二章敘述 20世紀(jì) 90年代至稅改前基層信訪治理的狀況。該章的論述表明，基層信訪治理的歷史變遷與 20世紀(jì)末開始的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型緊密相連。 20世紀(jì) 90年代中后期至稅費(fèi)改革之前的農(nóng)民上訪以維權(quán)型上訪為主。在此時(shí)期，盡管農(nóng)民上訪問(wèn)題日漸嚴(yán)重，但它并沒(méi)有對(duì)基層治理造成太大影響。主要原因是在當(dāng)時(shí)的干群關(guān)系中，基層政權(quán)處于優(yōu)勢(shì)地位，能夠有效應(yīng)對(duì)農(nóng)民上訪。

第三章敘述稅費(fèi)改革后的基層信訪治理狀況。相關(guān)內(nèi)容在敘述過(guò)程中將結(jié)合鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型這一大的研究背景展開。該章分析指出，稅費(fèi)改革之后，謀利型上訪在農(nóng)民上訪類型中逐漸凸顯。隨著國(guó)家對(duì)依法治理、維護(hù)農(nóng)民權(quán)利、構(gòu)建和諧社會(huì)的強(qiáng)調(diào)，基層政權(quán)在干群關(guān)系中原先的強(qiáng)勢(shì)角色逐漸淡化。部分上訪農(nóng)戶利用鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的這一時(shí)機(jī)，向基層政權(quán)提出各種利益訴求，給一些地方的基層治理帶來(lái)很大壓力。

第四章探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何處理發(fā)展與穩(wěn)定之間的關(guān)系。發(fā)展與穩(wěn)定之間的張力形塑了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。發(fā)展與穩(wěn)定問(wèn)題是基層政權(quán)面臨的難題。處理發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系貫穿基層政權(quán)工作的始終。對(duì)基層政權(quán)而言，發(fā)展始終是第一要?jiǎng)?wù)。穩(wěn)定是前提和保障，發(fā)展才是目的。但悖論之處恰恰在于，發(fā)展往往容易產(chǎn)生新的不穩(wěn)定因素。在促進(jìn)發(fā)展的過(guò)程中，基層政權(quán)必須花費(fèi)許多時(shí)間和資源去處理矛盾糾紛，保持社會(huì)穩(wěn)定。

第五章討論基層信訪治理的制度性、結(jié)構(gòu)性因素，探討國(guó)家和基層政權(quán)的制度供給能力及其實(shí)施績(jī)效。該章主要闡述縣鄉(xiāng)村三級(jí)組織在基層信訪治理過(guò)程中的互動(dòng)關(guān)系。上級(jí)組織如何采取各種制度措施加強(qiáng)對(duì)下級(jí)代理人的管理以有效應(yīng)對(duì)上訪問(wèn)題是該章的重要內(nèi)容。同時(shí)，也討論了各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其成效。

第六章側(cè)重于討論基層信訪治理中的包保責(zé)任制。該章研究表明，國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力試圖通過(guò)包保責(zé)任制這種“一對(duì)一”的管理方式來(lái)加強(qiáng)對(duì)上訪釘子戶的行為規(guī)范，但是，在流動(dòng)的鄉(xiāng)村社會(huì)里，國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力難以觸及并規(guī)范個(gè)別上訪釘子戶的行為，個(gè)別上訪釘子戶則能夠避開國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的規(guī)范，在與鄉(xiāng)村基層代理人打交道時(shí)占據(jù)主動(dòng)地位。

第七章專門論述謀利型上訪的治理。該章的分析表明，謀利型上訪的治理是基層信訪治理的核心，謀利型上訪的凸顯及部分上訪者所運(yùn)用的各種策略對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的效能產(chǎn)生影響。

第八章側(cè)重論述特殊時(shí)期的信訪治理問(wèn)題。特殊時(shí)期的信訪治理盡管加大了對(duì)上訪者尤其是上訪釘子戶的規(guī)范力度，但與之相伴的，是部分基層政權(quán)對(duì)謀利型上訪者的進(jìn)一步妥協(xié)甚至是無(wú)原則的退讓。一些謀利型上訪者試探出了基層政權(quán)的底線，并在與基層政權(quán)打交道時(shí)占據(jù)主導(dǎo)地位。在這種多回合的反復(fù)較量中，謀利型上訪不僅沒(méi)有得到有效遏制，反而因?yàn)椴糠只鶎诱?quán)的妥協(xié)退讓進(jìn)一步蔓延。

第九章以我們?cè)跇蜴?zhèn)開展的最新田野調(diào)查為基礎(chǔ)，分析了橋鎮(zhèn)近年來(lái)在信訪穩(wěn)定工作方面的最新動(dòng)態(tài)。過(guò)去 15年來(lái)，盡管橋鎮(zhèn)面臨的一些主要信訪難題沒(méi)有發(fā)生太大的改變，但橋鎮(zhèn)在信訪治理規(guī)范化、制度化、法治化方面取得了較大進(jìn)展。這得益于上級(jí)有關(guān)部門多年來(lái)在信訪穩(wěn)定工作方面的關(guān)心與指導(dǎo)，得益于黨和國(guó)家出臺(tái)的大量相關(guān)重要方針政策。基層社會(huì)不僅總體保持穩(wěn)定，而且民眾的法治意識(shí)、規(guī)則意識(shí)不斷提高，信訪秩序得到有效維護(hù)。

在 “結(jié)語(yǔ)”部分，我首先從宏觀、中觀和微觀三個(gè)層面回應(yīng)了“中國(guó)何以穩(wěn)定”這一重大命題，接著對(duì)鄉(xiāng)村基層信訪治理的內(nèi)在邏輯進(jìn)行了總結(jié)。在此基礎(chǔ)上，我還進(jìn)一步厘清了轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的基本理路。基于對(duì)國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論的反思，我還提出了國(guó)家、中間層與農(nóng)民這一理解鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的新框架，認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)村集體組織弱化、直接治理模式的興起給鄉(xiāng)村秩序維系帶來(lái)較大壓力。為重建鄉(xiāng)村秩序，有必要再造中間層。