中央企業(yè)外部董事制度應(yīng)該如何改革？

導(dǎo)語

盡管國務(wù)院國資委聘用地方國有企業(yè)的退休董事長擔任中央企業(yè)外部董事，被認為是打破干部管理權(quán)限無形壁壘、樹立唯才是舉和實績?yōu)橄葘?dǎo)向的重要舉措，但毋庸置疑，僅僅滿足于此，是很難適應(yīng)新公司法背景下董事會運作的新規(guī)要求的。因此，應(yīng)該在既有舉措的基礎(chǔ)上，進一步深化中央企業(yè)外部董事制度改革

文/高明華

2026年2月13日，國務(wù)院國資委集中發(fā)布外部董事聘任：譚旭光（濰柴控股、山東重工、中國重汽原董事長）任東風汽車集團外部董事；張世順（濟南二機床原董事長）任中國通用技術(shù)集團外部董事；張素心（上海華虹集團原董事長）任中國電子信息產(chǎn)業(yè)集團外部董事。其實，地方國有企業(yè)退休董事長任職中央企業(yè)外部董事自2024年就已經(jīng)起步，但近來步伐明顯加快，這意味著新公司法背景下中央企業(yè)外部董事制度正在發(fā)生變革，而聘任制度改革無疑是第一步。這種變革能夠為中央企業(yè)董事會帶來什么新的變化？還需要哪些方面的深化改革？這些都是需要進一步探討的重要問題。

新公司法中的董事會新規(guī)驅(qū)動外部董事制度必須改革

2023年12月29日，修訂后的《中華人民共和國公司法》（以下簡稱“新公司法”）由十四屆全國人大常委會第七次會議通過，自2024年7月1日起正式施行。

新公司法在董事會方面的規(guī)定有三個方面的重要變化。

一是關(guān)于董事會審計委員會承接原監(jiān)事會職權(quán)的規(guī)定。新公司法第六十九條和第一百二十一條分別規(guī)定，有限公司、股份公司“可以按照公司章程的規(guī)定在董事會中設(shè)置由董事組成的審計委員會，行使本法規(guī)定的監(jiān)事會的職權(quán)，不設(shè)監(jiān)事會或者監(jiān)事”。第一百七十六條規(guī)定：“國有獨資公司在董事會中設(shè)置由董事組成的審計委員會行使本法規(guī)定的監(jiān)事會職權(quán)的，不設(shè)監(jiān)事會或者監(jiān)事。”

從三個條文看，有限公司和股份公司是否由董事會審計委員會承接原監(jiān)事會職權(quán)，屬于公司自治范疇，即公司是選擇董事會審計委員會模式，還是選擇董事會審計委員會與監(jiān)事會并存模式，由公司根據(jù)自身實際自主選擇，具體由公司章程作出規(guī)定。而對于國有獨資公司，盡管選擇董事會審計委員會承接原監(jiān)事會職權(quán)也是公司自治范疇，但自治的程度要低一些，即只要在董事會中設(shè)置了審計委員會，就不再設(shè)置監(jiān)事會。上述新規(guī)無疑是為了避免監(jiān)督機構(gòu)的重疊和監(jiān)督職責的失效，以確保監(jiān)督職權(quán)的清晰和有效性。

二是關(guān)于董事義務(wù)的規(guī)定。新公司法第一百八十條規(guī)定：“董事、監(jiān)事、高級管理人員對公司負有忠實義務(wù)，應(yīng)當采取措施避免自身利益與公司利益沖突，不得利用職權(quán)牟取不正當利益。董事、監(jiān)事、高級管理人員對公司負有勤勉義務(wù)，執(zhí)行職務(wù)應(yīng)當為公司的最大利益盡到管理者通常應(yīng)有的合理注意。”相對于之前的公司法，新公司法對董事、監(jiān)事、高級管理人員的忠實義務(wù)和勤勉義務(wù)的規(guī)定更加細致和明確。

三是關(guān)于國有獨資公司外部董事比例的規(guī)定。新公司法第一百七十三條規(guī)定，國有獨資公司的董事會成員中，應(yīng)當過半數(shù)為外部董事。這顯然是為了增強董事會的獨立性，因為外部董事是獨立于作為董事會（審計委員會）監(jiān)督對象的經(jīng)理層（包括進入董事會的經(jīng)理人員），以及董事會中除外部董事和經(jīng)理人員之外的其他董事的。

從新公司法關(guān)于董事會的新規(guī)不難看出：一是董事會職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，正從過去偏重于決策（指戰(zhàn)略決策）向決策和監(jiān)督并重甚至偏重于監(jiān)督轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變也是國際公司治理的重要發(fā)展趨勢；二是既然董事會監(jiān)督職能不斷強化，那就意味著董事會的獨立性必須提高，這必然要求外部董事發(fā)揮更大的作用，這也對外部董事有效履職提出了更高的挑戰(zhàn)，因為其職責比之前大多了。

從新公司法施行以來的發(fā)展趨勢看，盡管選擇董事會審計委員會承接原監(jiān)事會職權(quán)屬于公司自治范疇，但所有的中央企業(yè)都選擇了董事會審計委員會，而不再設(shè)置監(jiān)事會，地方國有公司以及其他各類公司也大都如此。審計委員會承接原監(jiān)事會職權(quán)，無疑應(yīng)該主要甚至全部由外部董事組成，否則，在監(jiān)事會不設(shè)置的情況下，意味著公司內(nèi)部對經(jīng)理層和非經(jīng)理的董事的監(jiān)督將變成“真空”，而內(nèi)部人控制則會加劇。因此，新公司法背景下，如何發(fā)揮外部董事的作用，正變得越來越重要和迫切。

地方國企退休董事長任職央企外部董事能夠帶來什么變化？

聘用地方國有企業(yè)退休董事長擔任中央企業(yè)外部董事，可能會帶來多個方面的變化。

第一，有助于提高決策和監(jiān)督的科學性和有效性。能夠坐到董事長職位上的地方國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人，絕大部分都具有豐富的董事會運作和企業(yè)經(jīng)營管理實踐經(jīng)驗。例如譚旭光，自1998年擔任濰坊柴油機廠廠長起，他先后擔任濰柴動力股份有限公司黨委書記、董事長和CEO，山東巨力股份有限公司董事長，濰柴控股集團有限公司黨委書記、董事長，山東重工集團有限公司集團黨委書記、董事長，中國重型汽車集團有限公司黨委書記、董事長。其在任內(nèi)主導(dǎo)了多項國有企業(yè)重大改革，并且成效顯著，被譽為“新時期國有企業(yè)改革的先鋒者”。豐富的董事長工作經(jīng)歷，使其在任職中央企業(yè)外部董事職位后，能夠比較敏銳地發(fā)現(xiàn)市場機會和潛在風險，以及企業(yè)存在的問題，并落實到董事會的決策和監(jiān)督中，少走或不走彎路，提高決策和監(jiān)督效率。

第二，有助于董事會在決策中較充分地考慮為企業(yè)打造更完整的產(chǎn)業(yè)鏈或生態(tài)鏈。在日趨激烈的國內(nèi)外市場競爭中，完整的產(chǎn)業(yè)鏈或生態(tài)鏈對于一家企業(yè)確立競爭優(yōu)勢、保證長期可持續(xù)發(fā)展日益重要。曾在地方國有企業(yè)任職的董事長們，在長期的經(jīng)營實踐中，大都積累了豐富的產(chǎn)業(yè)鏈或生態(tài)鏈資源，或者掌握產(chǎn)業(yè)鏈或生態(tài)鏈信息資源，或者其管理的地方國有企業(yè)和中央企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈或生態(tài)鏈的不同節(jié)點上。當這些董事長進入中央企業(yè)董事會后，他們有較大可能將這些資源或信息納入董事會決策中，或者把產(chǎn)業(yè)鏈或生態(tài)鏈的不同節(jié)點連接起來。這類決策一方面可以通過增強產(chǎn)業(yè)鏈或生態(tài)鏈韌性而提升企業(yè)競爭力，或鞏固企業(yè)的既有競爭優(yōu)勢；另一方面也可以大幅提高企業(yè)應(yīng)對風險和危機的能力。

第三，有助于董事會在決策中促成具有互補性的地方國有企業(yè)資源和中央企業(yè)資源的整合。不論是地方國有企業(yè)，還是中央企業(yè)，它們大都處于國民經(jīng)濟發(fā)展和關(guān)系國計民生的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，盡管在資源掌握上有地方和中央之分，但可能各自存在資源利用分散以及規(guī)模不經(jīng)濟問題，或者處于上述產(chǎn)業(yè)鏈或生態(tài)鏈的不同節(jié)點上。那些曾經(jīng)長期在地方國有企業(yè)擔任董事長的中央企業(yè)外部董事，非常熟悉地方國有企業(yè)和中央企業(yè)的資源差異，了解彼此是否具有互補性；對于那些可以互補的地方國有企業(yè)和中央企業(yè)資源，他們有較大的意愿和可能，在董事會中建議實現(xiàn)這些資源的整合，由此可以更大程度地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟或完善產(chǎn)業(yè)鏈，從而實現(xiàn)專業(yè)化分工，降低生產(chǎn)經(jīng)營成本和交易成本。

第四，有助于董事會在決策和監(jiān)督中減少人情世故的影響。中國是一個高度重視人情的國度，人情世故在人們的工作和生活中是非常講究的，在中央企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部同樣如此。而地方國有企業(yè)的董事長沒有中央企業(yè)的工作經(jīng)歷，換言之，他們不屬于中央企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)（含國務(wù)院國資委系統(tǒng)內(nèi)）人員，其與中央企業(yè)系統(tǒng)沒有或較少有交集，從而受中央企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)人情世故的影響較小。而且作為已退休人員，他們也不會擔心中央企業(yè)系統(tǒng)復(fù)雜的人情關(guān)系會對自己帶來什么不利影響。這意味著來自地方國有企業(yè)的退休董事長群體，在擔任中央企業(yè)外部董事時具有更高的獨立性，而高度的獨立性在不設(shè)置監(jiān)事會、由董事會審計委員會承接原監(jiān)事會職權(quán)時，是外部董事必須具備的屬性，這是因為，外部董事是對外部董事以外的其他董事和經(jīng)理人員進行監(jiān)督的法律意義上的治理主體。

第五，有助于打破行政級別壁壘，促進董事履行決策和監(jiān)督職能時的真正平等。行政等級觀念在中國根深蒂固，影響廣泛，它滲透于人們工作和生活的各個方面。這種觀念在董事會決策和監(jiān)督中也多有體現(xiàn)，不僅董事長被確定為“一把手”，在各董事之間，也往往根據(jù)各自的行政等級（或其背景機構(gòu)）來安排座次和發(fā)言順序。但這還是次要的，關(guān)鍵在于，經(jīng)常發(fā)生的情況是，行政等級高的董事的意見優(yōu)先獲得采納，董事長的意見甚至一言九鼎，其他人不能或不敢否定，這背離了公司法規(guī)定的董事會一人一票、各自獨立發(fā)表意見的會議規(guī)則。或者，盡管表面上是一人一票，但一些董事的投票往往是被動的。那么，那些曾擔任地方國有企業(yè)董事長的人履職中央企業(yè)外部董事時，上述情況是否能有所改變？從根本上改變可能很難，這些來自地方國有企業(yè)的外部董事，即使曾擔任董事長，通常他們的行政級別也大都低于中央企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的外部董事。然而，他們基于自身豐富的董事會運作和經(jīng)營管理經(jīng)驗，還是能夠在一定程度上制衡或減少行政等級的負面或不當干擾，從而推動董事會平等理念的深化和貫徹，更好地發(fā)揮每名董事的才智和能動性。

第六，有助于在董事會中投入更多的時間和精力。在董事會審計委員會承接原監(jiān)事會職權(quán)、不再設(shè)置監(jiān)事會的法律背景下，如果原有的審計委員會不進行轉(zhuǎn)型改革，那么對于審計委員會成員將難以承受之重。因此，新公司法背景下，董事會審計委員會既需要擴充人員，并使外部董事占主體，甚至全部由外部董事構(gòu)成，又必須保證審計委員會成員能夠投入更多的時間和精力。退休的、曾擔任地方國有企業(yè)董事長的人員擔任中央企業(yè)外部董事，如果他們退休的時間不太長，身體狀況良好，那么他們的時間和精力基本上是可以保障履職的。當然，相對于中央企業(yè)其他外部董事，由于都是專職外部董事，來自地方國有企業(yè)原董事長群體的外部董事與前者在時間和精力上并無不同之處，其特殊之處更多地還是體現(xiàn)在上述五個方面。

聘用退休的地方國有企業(yè)董事長擔任中央企業(yè)外部董事，除了上述可能的積極變化外，也可能存在一些消極的問題，對此必須正視，主要包括：1.長期的地方國有企業(yè)董事長經(jīng)歷、所處年代的影響，使其容易產(chǎn)生路徑依賴、思維固化，不易接受現(xiàn)代公司治理的理念和發(fā)展趨勢，尤其是國際發(fā)展趨勢；2.現(xiàn)代技術(shù)和產(chǎn)業(yè)生態(tài)變化日新月異，舊的產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)鏈不斷被打破，新的產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)鏈不斷產(chǎn)生，已退休的董事長知識更新慢，對于前沿知識可能缺乏認知，或者跟不上時代變化的節(jié)奏；3.身體可能時不時出現(xiàn)狀況，難以適應(yīng)高強度和高節(jié)奏的董事會（尤其是審計委員會）工作。以上這些消極的問題，對那些退休時間較長或年齡偏大的退休董事長來說，可能更加突出。

中央企業(yè)外部董事制度如何進一步完善？

盡管國務(wù)院國資委聘用地方國有企業(yè)的退休董事長擔任中央企業(yè)外部董事，被認為是打破干部管理權(quán)限無形壁壘、樹立唯才是舉和實績?yōu)橄葘?dǎo)向的重要舉措，但毋庸置疑，僅僅滿足于此，是很難適應(yīng)新公司法背景下董事會運作的新規(guī)要求的。因此，應(yīng)該在既有舉措的基礎(chǔ)上，進一步深化中央企業(yè)外部董事制度改革。

第一，要高度重視外部董事的年齡結(jié)構(gòu)，外部董事中應(yīng)該有較高比例的年富力強的人員。很多國際著名企業(yè)都要求60歲以上的董事不能超過一定比例，通常為1/3。不論是從發(fā)達國家的公司法，還是從中國的新公司法，都可以看出，董事會是公司治理的核心法定治理機構(gòu)，是股東或投資者與經(jīng)理層之間溝通的橋梁，是負責公司戰(zhàn)略決策和對經(jīng)理層進行監(jiān)督的重要機構(gòu)，它直接關(guān)系著公司發(fā)展方向是否正確，直接關(guān)系著經(jīng)理層經(jīng)營是否會偏離公司發(fā)展方向，直接關(guān)系著公司經(jīng)營是否會偏離法律軌道（即合規(guī)性）。顯然，如此重要的公司治理機構(gòu)，不能變成“老人俱樂部”，而必須具有高度的活力。要發(fā)揮董事會應(yīng)有的作用，就不能缺乏年輕人，他們精力充沛，對新事物感知和接受能力強。他們更善于掌握最新技術(shù)，對市場變化更加敏感。在新公司法要求中央企業(yè)外部董事在董事會中過半數(shù)的情況下，外部董事的年齡結(jié)構(gòu)應(yīng)該合理，而目前中央企業(yè)外部董事基本上是退居二線或退休的人員，盡管他們有豐富的董事會運作或經(jīng)營管理經(jīng)驗，但可能較難適應(yīng)新公司法對董事會運作的更高要求，難以適應(yīng)高強度和高節(jié)奏的董事會工作，更難以適應(yīng)快速變化的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢。

第二，要高度重視外部董事的知識結(jié)構(gòu)，聘用更多的對新技術(shù)和新生態(tài)具有敏銳感知能力的外部董事。這里所說的知識結(jié)構(gòu)，不僅僅是指傳統(tǒng)意義上的會計、法律、技術(shù)等，盡管具備這些知識的外部董事仍然很重要，但這類簡單劃分已難以適應(yīng)技術(shù)加速迭代、生態(tài)鏈不斷重構(gòu)的新時代。中央企業(yè)董事會規(guī)模通常不大，大部分在10人左右，即使外部董事超過一半，也僅6人左右，但在董事會審計委員會承接原監(jiān)事會職權(quán)的情況下，其被賦予的職責卻多了很多，也復(fù)雜了很多。此時，一名外部董事若只掌握單一知識（例如只是會計專業(yè)人才，或者只是法律專業(yè)人才），就難以有效履行如此繁重和復(fù)雜的職責。在這種情況下，同時擁有多種技能，尤其能夠熟練運用現(xiàn)代技術(shù)工具（例如AI大模型等）、對新技術(shù)和新生態(tài)感知敏銳的人才，就顯得尤其重要，在保證外部董事數(shù)量有限的情況下，他們?nèi)钥梢园l(fā)揮很大的作用。

第三，營造獨立、開放、包容、共治型董事會文化，為外部董事履職創(chuàng)造寬松的環(huán)境。各個國家的公司法對董事會的規(guī)則幾乎高度一致：投票原則實行一人一票，沒有權(quán)威，沒有等級，人人平等。這在市場經(jīng)濟發(fā)達國家尤甚。這反映了該規(guī)則是現(xiàn)代公司董事會良好運作的普遍原則，也是多年來被證明是有效的原則。目前，包括中央企業(yè)在內(nèi)的中國公司董事會的實際運作，在很大程度上偏離了這個原則，例如強調(diào)董事長的“一把手”地位、行政等級左右董事在董事會中的發(fā)言權(quán)、董事獨立性較差等。因此，要真正使所有董事，尤其是外部董事發(fā)揮實質(zhì)性作用（而不是形式化作用），就必須打造獨立、開放、包容、共治型董事會文化。所謂獨立，是指董事會（尤其是其中的外部董事）不偏向任何特定主體，要立足于全體股東（中央企業(yè)盡管是獨資公司，但全體人民是最終股東，因此，中央企業(yè)本質(zhì)上并非只有單一股東）和企業(yè)的整體利益；所謂開放，是指董事會應(yīng)由專家型人才構(gòu)成，要從社會上聘用高能力、有助于企業(yè)發(fā)展的高端人才；所謂包容，是指允許董事發(fā)表不同意見，甚至是尖銳或否定的意見，而不是看某個人或機構(gòu)的行政等級；所謂共治型，是指董事會是董事發(fā)揮作用的平臺，要人盡其才，發(fā)揮各自最大的作用。這樣的董事會，就能夠在決策上實現(xiàn)立足長遠、科學、可行和風險可控，在監(jiān)督上實現(xiàn)公正、客觀、依法依規(guī)，才能真正高效和規(guī)范運作。

第四，進一步拓展外部董事來源，把獨立董事納入其中。嚴格意義上來講，外部董事是包括獨立董事的，但在中國公司實踐中，外部董事被狹義化了，人們談到外部董事時，通常指的是外部非獨立董事，對于中央企業(yè)和地方國有企業(yè)，則基本上是指國資委派出的專職外部董事，這些專職外部董事顯然不是獨立董事。非獨立的專職外部董事盡管也很重要，但由于不獨立，在決策和監(jiān)督時可能存在偏離公司整體利益、只是滿足國資委要求的情況。不論這些外部董事是來自中央企業(yè)系統(tǒng)內(nèi)還是來自地方國有企業(yè)，都是如此。然而，必須強調(diào)的是，根據(jù)法律規(guī)定，國有企業(yè)屬于全體人民，全體人民才是最終的股東，國資委只是作為最終股東的全體人民的代理人，代理人的利益未必與作為最終股東的全體人民的利益始終一致。因此，除了非獨立的外部董事，聘請一定數(shù)量的獨立董事就很有必要。獨立董事作為外部董事的組成部分，由于來自社會專家型人才群體，他們應(yīng)該更能夠排除來自行政等級的不當干擾，也應(yīng)該更能立足于作為最終股東的全體人民和公司的整體利益來履職，國際上很多成功企業(yè)（包括國有企業(yè)）的實踐也證明了這一點。

第五，要充分運用AI技術(shù)服務(wù)于外部董事有效履職。外部董事參與決策和監(jiān)督高度依賴充分、準確、及時的公司信息和市場信息，但外部董事不是公司內(nèi)部人，很多外部董事已經(jīng)退休或退居二線，對公司信息掌握不充分，對市場信息也不那么敏感，而新時代市場信息變化快且量大。目前在國有企業(yè)中，外部董事履職所需要的信息基本上由公司內(nèi)部人提供，或者他們自己通過經(jīng)常到公司和市場進行調(diào)研來獲得，但后者對于已退休或退居二線的外部董事存在著很大難度。在這種情況下，由內(nèi)部人提供信息就成了主渠道，但內(nèi)部人提供的信息可能存在不全面、不真實、不及時的問題，甚至因內(nèi)部人控制可能是虛假或誤導(dǎo)性信息，這無疑會造成董事會決策的科學性降低，或者導(dǎo)致監(jiān)督難以到位，從而產(chǎn)生更多的投資和經(jīng)營風險。對此，公司應(yīng)該充分運用AI技術(shù)，搭建有助于外部董事科學決策和有效監(jiān)督的數(shù)據(jù)信息平臺，這可以降低外部董事與內(nèi)部人之間的信息不對稱程度。外部董事可以利用大數(shù)據(jù)進行精準決策和監(jiān)督，從而提高董事會決策的科學性、可行性以及監(jiān)督的有效性，投資和經(jīng)營效率以及合規(guī)性也會由此得到較大幅度提高。但也要注意，AI技術(shù)如果完全由公司內(nèi)部人操控，也可能產(chǎn)生負面作用，例如：對股東造成新的欺詐；利用業(yè)務(wù)模式的復(fù)雜化，增加估值難度；數(shù)據(jù)量的提升或高度集中加劇信息不對稱；過度依賴非現(xiàn)場會議；依賴算法進行決策降低董事會討論的多元性；等等。為此，建立在AI技術(shù)基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)平臺應(yīng)該獨立運作，并由外部董事負責監(jiān)督。同時，通過制定規(guī)則，減少對非現(xiàn)場會議的過度依賴，盡可能通過現(xiàn)場會議和充分討論進行決策。當然，隨著AI技術(shù)的成熟，董事會 的AI決策和監(jiān)督也并非沒有可能。

最后補充一點，上述分析主要針對中央企業(yè)，但對地方國有企業(yè)和其他各類企業(yè)也具有啟示意義，其中有些內(nèi)容對這些企業(yè)具有直接的作用。

作者系北京師范大學二級教授，公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任；中國公司治理50人論壇學術(shù)委員會執(zhí)行主任兼秘書長

責編｜未然
初審｜孫堅

復(fù)審｜張磊

終審｜葛云