五好兩宜和美鄉村與中央預算內和美鄉村核心區別與政策定位研究

作者：曹雷 鄉村振興戰略研究院副院長

一、研究背景與政策緣起

自黨的二十大明確提出 “建設宜居宜業和美鄉村” 重大戰略部署以來，國家層面從不同政策維度、資金渠道、實施路徑發力，構建起多層次、全方位的和美鄉村建設政策體系。其中，“五好兩宜” 和美鄉村試點與中央預算內投資和美鄉村建設項目，成為當前國家層面推動鄉村振興、落地和美鄉村建設的兩大核心政策抓手，分別由財政、發改兩大系統牽頭實施，在資金屬性、建設導向、實施模式、考核標準等方面存在本質差異，卻共同服務于農業農村現代化與鄉村全面振興的總體目標。

當前，全國各縣域在推進和美鄉村建設過程中，普遍存在政策認知模糊、申報方向混淆、資金統籌錯位、建設路徑趨同等問題，部分地區甚至出現重復申報、盲目建設、重硬件輕軟件、重短期輕長效等現象，極大影響政策落地實效與資金使用效益。基于此，本報告立足國家最新政策文件、全國試點實踐數據、典型縣域實操案例，系統梳理兩類和美鄉村建設的核心區別、政策定位、適用場景，為各地精準把握政策導向、科學謀劃項目、高效爭取國家資金、差異化推進和美鄉村建設提供理論支撐與實踐依據。

二、核心概念界定與政策頂層設計

（一）五好兩宜和美鄉村：財政獎補導向的綜合改革試點

1. 政策溯源與出臺背景“五好兩宜” 和美鄉村試點，由財政部、農業農村部聯合主導，2023 年正式啟動國家級試點工作，是落實農村綜合改革、深化鄉村發展體制機制創新、打造和美鄉村全域示范樣板的核心舉措，依托農村綜合改革轉移支付資金實施，遵循 “以獎代補、先建后補、績效導向、滾動支持” 原則，聚焦破解鄉村建設中 “重建設、輕運營，重硬件、輕治理，重單點、輕全域，重投入、輕效益” 的痛點問題。
2. 核心內涵與建設目標“五好兩宜” 是完整的系統性建設體系，涵蓋鄉村發展、建設、治理全維度，具體為：規劃好、建設好、環境好、經營好、鄉風好，宜居宜業。其核心目標并非單純補齊鄉村硬件短板，而是通過全域連片打造，推動鄉村規劃、產業發展、人居環境、鄉村治理、鄉風文明一體化提升，探索可復制、可推廣的和美鄉村建設長效機制，培育鄉村內生發展動力，實現鄉村 “形、實、魂” 協同提升，最終打造新時代鄉村振興的綜合示范標桿。
3. 政策核心要素（權威數據）

• 資金規模：國家級試點每縣年度補助 1 億元，連續補助 2 年，總資金 2 億元，實行專款專用、專項管理；
• 實施范圍：要求2 個鄉鎮連片或 10 個及以上行政村集中連片推進，覆蓋區域需具備一定產業基礎、人口集聚度與建設潛力，禁止碎片化布局；
• 申報主體：以縣級人民政府為申報主體，各省（自治區、直轄市）按名額分配申報，經濟大省每年 2 個名額，普通省份每年 1 個名額；
• 資金撬動：硬性要求中央財政資金撬動不低于 3 倍的地方配套資金、社會資本，鼓勵工商資本、鄉賢資本、村集體資金多元投入；
• 實施周期：2 年集中建設期 + 長效運營期，建設期滿后重點考核運營可持續性與機制創新成效。

（二）中央預算內和美鄉村：固定資產投資導向的硬件補短板項目

1. 政策溯源與出臺背景中央預算內投資和美鄉村建設項目，由國家發展改革委、農業農村部聯合牽頭，依據《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》《鄉村振興（和美鄉村建設方向）中央預算內投資專項管理辦法》等文件實施，是國家補齊農村公益性基礎設施短板、提升農村基本公共服務水平、保障鄉村民生需求的重要投資手段，聚焦鄉村建設 “硬短板”，精準發力、直達項目，快速改善農村生產生活基礎條件。
2. 核心內涵與建設目標該政策以農村公益性基礎設施、公共服務設施、產業配套基礎硬件為核心建設內容，不涉及鄉村治理、鄉風文明等軟性建設任務，核心目標是聚焦農村道路、供水、污水垃圾處理、公共服務、冷鏈物流等薄弱環節，通過固定資產直接投資補助，快速提升農村基礎設施覆蓋率與公共服務均等化水平，夯實和美鄉村建設硬件基礎，保障農村基本民生，為鄉村產業發展、人口集聚提供硬件支撐。
3. 政策核心要素（權威數據）

• 資金規模：按縣域常住人口分檔定額補助，30 萬人以上縣域補助 8000 萬元，10-30 萬人縣域補助 6000 萬元，10 萬人以下縣域補助 4000 萬元
• 實施范圍：以整縣推進為核心原則，優先支持集聚提升類、常住人口穩定達標、具備項目實施條件的村莊，重點覆蓋人口集中、需求迫切的行政村；
• 申報門檻：要求項目前期手續齊全，完成可行性研究批復、土地預審、環評、規劃許可等，必須納入國家重大建設項目庫，方可申報；
• 投資比例：中央預算內投資占項目總投資比例不超過 50%，剩余資金由地方財政配套、項目單位自籌解決；
• 實施周期：2-3 年集中建設期，重點考核項目工程進度、投資完成率、設施竣工驗收合格率，建設期結束后需建立基本運維機制。

三、兩類和美鄉村多維核心區別對比（數據 + 案例雙支撐）

為清晰厘清兩類政策差異，本報告從政策主體、資金屬性、建設導向、實施要求、考核重點、禁止投向、實踐成效七大核心維度，結合全國試點數據與典型案例，進行全方位對比：

對比維度

五好兩宜和美鄉村

中央預算內和美鄉村

政策牽頭部門

財政部、農業農村部

國家發改委、農業農村部

資金性質

農村綜合改革轉移支付（財政獎補資金），非固定資產投資

中央預算內固定資產投資，專項用于項目建設

核心建設導向

軟硬兼備、全域綜合、機制創新、長效運營，重 “改革示范”

硬件為主、民生導向、補短板、惠民生，重 “基建落地”

建設內容邊界

涵蓋規劃編制、基礎設施、人居環境、產業融合、鄉村治理、鄉風文明、數字鄉村、長效運營等全鏈條，軟性任務占比不低于 30%

僅限農村道路、供水、污水垃圾處理、照明、公共服務用房、公益性冷鏈物流等硬件設施，無軟性建設任務

實施空間要求

集中連片、片區化打造，2 鎮 / 10 村以上，突出示范引領性

整縣推進、全域覆蓋，突出普惠性，不局限于單一片區

資金使用要求

可用于規劃編制、項目建設、產業培育、運營管護、機制創新，使用靈活性高

僅限項目工程建設、設備購置，嚴禁用于規劃、運維、人員經費，使用剛性強

社會資本要求

強制要求撬動 3-5 倍社會資本，注重多元投入機制構建

適度鼓勵社會資本參與產業配套設施，無硬性撬動比例要求

考核核心指標

機制創新成效、村集體經濟增收、農民收入增幅、群眾滿意度、可持續運營能力、可復制經驗模式

工程竣工率、投資完成率、設施覆蓋率、工程質量合格率、民生改善實效

典型試點案例

湖北武漢黃陂區：覆蓋 9 個連片行政村，2 年投入中央資金 2 億元，撬動社會資本 6.8 億元，打造農文旅融合綜合體，村集體年均收入提升 45%，返鄉創業人員增長 52%

云南楚雄南華縣：獲批中央預算內資金 8000 萬元，實施村內道路硬化 146.3 公里、污水管網鋪設 35.65 公里、路燈安裝 4576 盞，農村人居環境設施覆蓋率提升 60%

禁止投向領域

樓堂館所、行政單位日常支出、化解政府債務、房地產開發、經營性產業項目

經營性產業項目、房地產開發、已完工項目、規劃設計費、運維管理費、人員薪酬

政策重復申報

同一縣域、同一項目，嚴禁與中央預算內和美鄉村項目重復申報、資金重復支持

同一縣域、同一項目，嚴禁與五好兩宜和美鄉村試點重復申報、資金重復支持

核心差異總結

1. 本質屬性差異：五好兩宜是改革試點、示范引領，側重 “建機制、育產業、優治理”；中央預算內是投資補短板、普惠民生，側重 “建硬件、補短板、惠民生”。
2. 實施邏輯差異：五好兩宜遵循 “先謀篇、再建設、重運營”，強調全域系統提升；中央預算內遵循 “先有項目、再爭資金、快建快成”，強調硬件快速落地。
3. 目標受眾差異：五好兩宜適合基礎條件較好、資源稟賦優、有意打造區域和美鄉村樣板的縣域；中央預算內適合基礎設施薄弱、民生短板突出、急需補齊硬件的縣域。

四、政策定位與縣域適用場景分析

（一）五好兩宜和美鄉村：和美鄉村建設的 “綜合改革試驗田”

該政策定位為高端示范、系統改革、長效賦能，是國家探索和美鄉村建設長效模式的 “試驗田”，并非普惠性政策。其核心是通過有限的財政獎補資金，引導縣域整合資源、創新機制，破解鄉村發展深層次矛盾，打造兼具顏值、實力、內涵的和美鄉村樣板，形成可在全國復制推廣的建設路徑。

適用縣域場景：

1. 縣域鄉村基礎條件較好，人居環境、產業發展已有一定基礎，無需大規模硬件補短板；
2. 縣域具備特色產業、生態文化、區位交通等優勢，有能力培育鄉村內生發展動力；
3. 縣級政府具備較強的資源統籌、機制創新能力，愿意推動鄉村規劃、建設、運營、治理一體化改革；
4. 目標打造省級、國家級鄉村振興示范標桿，形成區域鄉村建設品牌的縣域。

（二）中央預算內和美鄉村：和美鄉村建設的 “硬件基礎支撐器”

該政策定位為普惠保障、精準補短板、夯實基礎，是國家推動農村基礎設施均等化的重要抓手，屬于普惠性固定資產投資政策。其核心是通過直接投資，快速解決農村群眾急難愁盼的基礎設施問題，補齊和美鄉村硬件短板，為后續產業發展、鄉村治理奠定基礎條件。

適用縣域場景：

1. 縣域農村道路、污水垃圾處理、供水、公共服務等基礎設施薄弱，民生短板突出；
2. 縣域財政實力較弱，難以自主承擔大規模農村基建投入，急需國家資金支持；
3. 縣域鄉村布局分散，暫無能力打造連片綜合示范，優先保障全域民生設施提升；
4. 以農業生產為主、側重完善農業農村基礎硬件的傳統農業縣域、欠發達縣域。

五、政策協同與未來發展趨勢判斷

（一）政策協同關系

兩類政策互補共生、不可替代、不可重疊，共同構成 “硬件打底 + 軟件賦能” 的和美鄉村建設政策體系：中央預算內投資解決鄉村 “有沒有” 的硬件基礎問題，夯實和美鄉村建設底線；五好兩宜試點解決鄉村 “好不好、強不強” 的綜合發展問題，提升和美鄉村建設質量。二者形成 “基建托底、示范引領” 的雙輪驅動格局，是未來縣域推進和美鄉村建設的核心政策組合。

（二）未來政策發展趨勢

1. 政策精準化細分：國家將進一步明確兩類政策邊界，細化申報條件、資金使用、考核標準，杜絕政策混淆、資金套取；
2. 資金統籌化推進：鼓勵縣域結合自身實際，“先爭中央預算內補硬件、再爭五好兩宜提品質”，分階段、分區域統籌兩類政策資源；
3. 考核長效化轉型：兩類政策均將逐步強化后期運營管護、農民增收、可持續發展考核，弱化單純工程建設考核，避免 “重建設、輕運維”；
4. 落地差異化導向：國家將根據縣域發展水平、資源稟賦，分類指導政策實施，杜絕千村一面、同質化建設，突出鄉村特色與地域差異。

六、研究結論

1. 五好兩宜和美鄉村與中央預算內和美鄉村，是國家從財政改革、固定資產投資兩個維度推出的和美鄉村建設核心政策，二者在資金屬性、建設導向、實施要求、考核標準上存在本質區別，縣域需精準區分、避免混淆。
2. 五好兩宜試點聚焦綜合改革、全域示范、長效運營，適合基礎優、有特色、重創新的縣域打造示范樣板；中央預算內項目聚焦硬件補短板、民生普惠、基建落地，適合基礎弱、短板多、重民生的縣域夯實發展基礎。
3. 兩類政策協同發力是未來和美鄉村建設的核心路徑，縣域需立足自身實際，精準匹配政策、科學謀劃項目、統籌資金資源，杜絕重復申報、盲目建設，切實發揮國家政策資金的最大效益，走出符合地域特色的宜居宜業和美鄉村建設之路。

本報告基于 2023-2026 年國家和美鄉村建設最新政策、全國試點實操數據與典型案例編寫，鄉村振興戰略研究院后續將結合國家政策調整與縣域實踐進展，持續優化研究結論，為各地鄉村振興實踐提供更具針對性的指導。