范志勇：歷史上的美國貿易政策（二十七）：自由貿易時代的終章

范志勇 中國人民大學經濟學院黨委副書記、教授、中國宏觀經濟論壇（CMF）主要成員

本文字數：5395字

閱讀時間：17分鐘

在2001—2009年小布什總統時期，美國政府基本堅持了“自由”貿易政策。盡管在這一時期，美國政府推行的是所謂“競爭性自由化”貿易政策，也采取過一些單邊主義的行業保護政策，但與之后的奧巴馬政府時期，乃至特朗普政府、拜登政府時期相比，這可能是截至本書研究時間段內，美國政府堅持自由貿易理念的最后階段。

一、小布什政府“競爭性自由化”貿易戰略

20世紀90年代之后歐盟與東盟等區域性自由貿易組織迅速崛起。到20世紀末，全球已形成歐盟、北美自由貿易區和以東盟為主的東亞地區三足鼎立的區域一體化合作格局。這些自由貿易區已經成為歐盟和東盟等主要貿易伙伴與美國討價還價的砝碼。區域性自貿協定的爆發式增長讓美國在全球貿易規則制訂過程中的主導力正不斷受到挑戰。在這一背景下，2001年小布什總統上臺不久就任命佐利克（Robert Zoellick）擔任貿易代表，重新激活貿易程序，試圖通過開放的貿易和經濟改革來對抗“孤立主義、保護主義和本土主義”。[1]總體來看，小布什總統是自由貿易的積極支持者。不過在推進自由貿易的同時，布什政府也通過部分單邊主義政策對國內特定行業實施保護。在布什政府的全球貿易政策中，“競爭性自由化”（competitive liberalization）戰略基于核心地位。[2]從字面上理解，競爭性自由化戰略是指迫使貿易伙伴之間通過競爭（內卷）的方式獲得美國貿易優惠待遇，進而以點帶面地實現全球貿易自由化的目標。具體來看，這一戰略通過多邊、區域、雙邊三軌并行，以美國市場為籌碼，主動制造“優惠競爭”，倒逼各國參與美國主導的貿易自由化進程，從而使全球貿易規則向美國偏好靠攏。

正如佐利克所指出的，“我們將在全球、區域、雙邊三個層面推動自由貿易，同時在國內重建支持力量。通過多線并進，美國能夠發揮自身影響力推動開放，掀起新一輪自由化競爭，聚焦發展中國家需求，并以主動推進自由貿易的姿態塑造全新政治動力。”[3]

美國作為全球最大的貿易國，擁有對其他國家充滿誘惑力的龐大市場，又有有效的貿易管理體制與結算方式，而且美元還是國際貿易最主要的結算工具，這些都決定了其他國家不可能放棄與美國進行貿易的機會。由于全球自由貿易無法一步實現，而是通過“雙邊FTA→區域自貿區→WTO多邊談判”，像搭積木一樣自下而上、逐步累積、相互強化，因此這種推進全球貿易自由化的方式被稱為“搭積木式推進戰略”（Building-Block Approach）。

圖1、小布什政府“競爭性自由化”貿易戰略示意圖

美國競爭性自由化的特點具體體現為：美國政府通過與某一地區的一個國家達成雙邊自由貿易協定，賦予該國產品進入美國市場的優惠貿易待遇。這樣一來就會對同地區其它國家產生歧視性影響，而該地區的其它國家為了消除這種貿易歧視也將主動與美國達成自由貿易協定，這將最終促使以美國為中心的區域性自由貿易協定的產生。比如在2001—2008年小布什政府時期，美國正是以此邏輯，先與新加坡、智利等單個國家簽署雙邊自貿協定，隨后推動中美洲自由貿易區等區域性協定的形成。同樣的道理，美國與一個地區達成的區域性貿易協定將會給其他地區的國家帶來歧視性貿易后果，因而其他地區的國家為了消除這種歧視也會爭取與美國簽訂區域貿易協定。小布什政府在推動美洲自由貿易區談判的同時，還啟動了美國－中東自由貿易區、美國－東盟自由貿易區的構建進程，正是利用這種區域間的競爭效應來拓展自身貿易網絡。因此美國可以通過與不同地區達成區域性自由貿易協定，確保美國在全球各個地區的貿易主導地位，并最終促使由美國主導的、以世界貿易組織為基礎的全球自由貿易制度產生。據統計，在2002-2008年間，布什政府共簽訂了17個雙邊自由貿易協定、24個貿易與投資框架協定，以此逐步搭建起以美國為核心的全球貿易網絡。

表1、美國在拉美地區推進“競爭性自由化”的步驟

在實施“競爭性自由化”戰略過程中，布什政府首先推動國會通過《2002年貿易法案》（Trade Act of 2002），2001年11月，WTO多哈回合談判啟動。佐利克的如意算盤是以推動多哈回合談判為名，游說國會通過授予政府“貿易促進權”提案。相對于雙邊或者區域自由貿易協定，多邊體系（GATT和WTO）下的貿易自由化更容易在共和黨和民主黨之間達成共識。當然，“貿易促進權”不僅可以用于多哈回合談判，也可用于推進雙邊和區域自貿協定談判。2002年8月，自1994年以來中斷了8年的國會對政府的貿易促進授權（Trade Promotion Authority，TPA，即原“快速通道”）經國會批準和總統簽署成為法案。該授權法案賦予總統談判并簽署國家貿易協議的權力，國會對這些協議具有批準和否決權，但無權修改，其適用范圍包括針對其他國家簽署的FTA協定，以及在WTO談判架構下所簽署的多邊協定。根據法案，該授權初始期限至2005年6月1日，必要時可再延長兩年，最終有效期至2007年6月。[4]根據貿易促進授權，當政府與外國達成貿易協定后，國會只能投票贊成或反對，不能修改、不能附加條款，該授權可以大幅加快貿易協定審批速度，讓外國愿意和美國認真談判。

二、加速推進雙邊與區域貿易協定的進程

小布什政府上臺前，美國主要依托《關貿總協定》和WTO等機制推進多邊貿易自由化，僅在時機成熟時偶有雙邊及區域貿易協定簽署（如《北美自由貿易協定》）；而在“競爭性自由化”戰略框架下，小布什政府轉而更為積極地推進雙邊與區域貿易談判，以此對那些因不愿降低自身貿易壁壘而阻滯多邊談判進程的國家形成施壓。

在小布什政府之前，美國只簽署了四份雙邊自由貿易協定。而小布什政府上臺后迅速啟動了多項雙邊貿易談判。在2002年至2007年的6年間，美國與新加坡、智利、澳大利亞、摩洛哥、巴林、阿曼、秘魯、韓國、哥倫比亞、巴拿馬以及五個中美洲國家簽訂貿易協定（即《美國－多米尼加－中美洲自由貿易協定》，CAFTA-DR）。由于這些國家經濟規模相對有限，因此貿易協定為美國帶來的商業利益極小。從美國的角度看，它主要出于外交政策的目的（如拉攏傳統盟友、給其他更重要的貿易伙伴施加壓力等）簽署這些自由貿易協定。

事實上，美國與部分國家簽署的貿易協定進程并不順暢，尤其是與拉美發展中國家的談判，更是波折重重。2005年與哥斯達黎加、薩爾瓦多、危地馬拉、洪都拉斯和尼加拉瓜等中美洲國家和多米尼加共和國簽署的《美國－多米尼加－中美洲自由貿易協定》就引發了巨大爭議。這份與發展中地區的協定使人們聯想起10年前《北美自由貿易協定》的情形。如人們所預期的那樣，工會堅決反對這份協定。雖然美國與中美洲五國和多米尼加的自由貿易協定涉及的這些國家經濟體量與美國相比微不足道，和美國的貿易量也極小，但這份協定的反對者再次聲稱這份協定將使美國向工資水平較低的發展中國家打開進口的大門，會嚴重傷害工人利益，而所有的利益都流向跨國公司。在針對《美國－多米尼加－中美洲自由貿易協定》的態度上，共和黨和民主黨出現了截然對立的情況。盡管共和黨在國會眾議院和參議院都占據多數，但是無法在黨內取得絕對一致意見；而民主黨則因協定勞工條款太弱等原因對該自貿協定采取了近乎一致的反對態度。有共和黨議員指責民主黨是純粹為了政治目的而反對。[5]

由于布什政府幾乎無法獲得民主黨的有力支持，只能依托共和黨在國會的多數席位強行推動協定通過。這種無視在野黨的單邊做法也激化了共和黨和民主黨的矛盾。2006年民主黨在中期選舉中奪得了眾議院和參議院的控制權后，共和黨失去了國會的多數席位。小布什政府不得不屈從政治現實，與民主黨人達成了所謂的《五月十日協定》，承諾將勞工和環境條款納入尚未簽署和未來可能簽署的貿易協定，以換取民主黨對貿易協定的支持。2007年6月“貿易促進權”失效后，民主黨主導的國會沒有發出任何信號表明會延長這一授權。兩黨在貿易問題上的合作徹底破裂。這種僵局導致美國與哥倫比亞2006年11月簽署、與巴拿馬2007年6月簽署、與韓國簽署的自由貿易協定，直到2011年10月才最終在國會通過，完成相關批準程序后正式生效，前后跨度長達5年。

此后，隨著兩黨在其他問題上爭執不休，它們之間的工作關系幾近崩盤，基本上不可能在貿易問題上相互妥協。小布什政府后期竭力推動國會通過（小型）貿易協定，不斷消磨兩黨在戰后對貿易政策達成的共識，結果是美國簽訂了大量小型自由貿易協定，但付出了巨大的政治代價。這意味著2008年民主黨全面奪取政權后，國會的民主黨人支持貿易協定的可能性進一步降低。

三、多邊貿易談判——多哈回合遇挫而止

在“競爭性自由化”貿易戰略下，雙邊和區域自由貿易協定本身并非美國重點追求的目標，以雙邊和區域貿易協定推動多邊自由化談判才是美國追求的主要目標。

2001年11月，在卡塔爾首都多哈舉行的世貿組織第四屆部長級會議上，成員同意啟動新一輪多邊貿易談判。這輪談判被稱為“多哈發展議程”（Doha Development Agenda, DDA）。這是多邊貿易體制歷史上第九輪多邊貿易談判，也是世貿組織成立后發起的首輪多邊貿易談判。多哈回合談判議題分為兩大類：一類是市場準入談判，包括農業、非農產品、服務貿易等；另一類是規則談判，主要包括反傾銷、反補貼、貿易便利化等。其中，重點是農業、非農產品和服務貿易市場準入談判，涵蓋95%以上的全球貿易。

“9.11襲擊”后雖然各國在道義上對美國表示支持，但很多發展中國家事實上并不愿意參與美國主導的“多哈回合”談判。它們認為自己在烏拉圭回合中承擔了過多的義務，特別是知識產權保護，這是烏拉圭回合中發展中國家需要承擔的新義務，而烏拉圭回合對發展中國家承諾的農業和服裝產業市場準入，要么從未付諸實施，要么效果不佳。發展中國家堅持認為，如果要開始新一輪談判，就必須調整烏拉圭回合的談判結果。因此，在多哈舉行的談判被命名為“多哈發展議程”，并承諾會重點關注發展中國家的經濟利益。

在多哈回合中，由于美國既無法說服歐盟在農業補貼問題上做出妥協，也不能推動發展中國家實施更多貿易改革，所以很快陷入僵局。這輪談判開始后不久，就有太多國家將各種各樣的利益訴求擺上談判桌，顯然要想達成協定難如登天。不過在農業與非農業市場準入談判領域，各方取得的進展頗為可觀，2008年各國部長希望解決剩下的問題，圓滿結束談判。其后在涉及發展中國家進口激增的情況下上調農產品關稅的程度時，美國和印度之間爆發了爭執，導致談判陷入僵局。根據農產品特殊保障機制，世貿組織發展中成員可在農產品進口激增40%的情況下，采取提高關稅等特殊保障措施保護本國農業。但印度希望能放寬動用這一機制的下限，遭到美國反對，雙方都拒絕做出任何讓步，這場談判最終以失敗告終。

隨后這輪談判磕磕絆絆又進行了幾年，各國均未采取切實舉措推動談判取得突破。2015年12月在肯尼亞內羅畢舉行的世界貿易組織部長級會議上，各成員國未能重申多哈回合談判議程，使這一輪談判徹底擱淺。這是《關貿總協定》的參與者第一次未能完成貿易談判。

[1]佐利克：《論美國》，后記，中信出版集團，2025年。

[2]“競爭性自由化”(competitive liberalization) 一詞最早由美國國際經濟研究所學者佛瑞德·伯格斯坦(Fred Bergsten)提出，在1996年一篇題為《競爭性自由化與全球自由貿易》的研究報告中他使用“競爭性自由化”一詞來描述歐盟對美國全球貿易主導地位的挑戰。

[3]Robert B. Zoellick: “Unleashing the Trade Winds: A Building-Block Approach”, https://ciaotest.cc.columbia.edu/olj/fpa/fpa_aug03_zoellick.pdf

[4]美國政府推動國會通過《2002年貿易法案》并非輕而易舉，因為此時距離1999年“西雅圖之戰”和2000年與中國建立永久性正常貿易關系引發的爭議過去還不到兩年時間，而且此時美國經濟正處于溫和衰退之中。

[5]籌款委員會主席、加利福尼亞州共和黨人比爾·托馬斯（Bill Thomas）稱：“這不是針對貿易問題的重大投票。這是重大的政治投票，而且是民主黨人把它變成了政治投票。”參見：《貿易的沖突》第十三章。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。