中央文件首提碳排放置換，“兩高”項(xiàng)目審批更嚴(yán)

高能耗、高排放項(xiàng)目碳排放置換的落實(shí)情況，已納入各地雙碳工作的考核內(nèi)容

文｜《財(cái)經(jīng)》記者 徐沛宇

編輯｜黃凱茜

4月22日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于更高水平更高質(zhì)量做好節(jié)能降碳工作的意見》（下稱《意見》）。這是進(jìn)入“十五五”時(shí)期以來，碳達(dá)峰、碳中和領(lǐng)域發(fā)布的首個(gè)中央文件。

國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見》回答記者提問稱，“十五五”時(shí)期是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的決勝階段。黨的二十屆四中全會(huì)對積極穩(wěn)妥推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰作出了部署，對節(jié)能降碳工作提出了新的更高要求?！兑庖姟穼ν七M(jìn)新形勢下的節(jié)能降碳工作作出了系統(tǒng)部署，明確了總體要求、重點(diǎn)任務(wù)和實(shí)施路徑。

《意見》提出了五個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)：協(xié)同推進(jìn)節(jié)能降碳與綠色轉(zhuǎn)型，大力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳，進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)能降碳監(jiān)督管理，強(qiáng)化節(jié)能降碳工作支撐保障，動(dòng)員全社會(huì)參與和踐行節(jié)能降碳。

在加強(qiáng)節(jié)能降碳監(jiān)督管理方面，《意見》指出要嚴(yán)格節(jié)能降碳審查評價(jià)。切實(shí)發(fā)揮能效、碳排放、技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)牽引作用，加強(qiáng)項(xiàng)目能耗、煤耗和碳排放等綜合審查評價(jià)，新（改、擴(kuò)）建高耗能高排放工業(yè)項(xiàng)目在納入國家規(guī)劃布局以及履行審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)時(shí)應(yīng)制定碳排放等量或減量置換方案，落實(shí)情況作為碳排放評價(jià)重要內(nèi)容。

這是“雙碳”領(lǐng)域中央頂層設(shè)計(jì)中首次提出“碳排放等量或減量置換方案”。 此前有政策要求一些行業(yè)，比如鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等新建項(xiàng)目必須產(chǎn)能等量或減量置換，新增用能必須壓減存量能耗。不過，這些被限制的高耗能、高排放（下稱“兩高”）項(xiàng)目主要是產(chǎn)能過剩行業(yè)。

對于《意見》提出的碳排放等量或減量置換方案，國家節(jié)能降碳中心主任劉瓊在解讀文章中表示，加強(qiáng)監(jiān)督管理，是為了打通節(jié)能降碳政策落實(shí)的“最后一公里”。《意見》要求新（改、擴(kuò)）建“兩高”項(xiàng)目制定碳排放等量或減量置換方案，主要是聚焦近年來部分地區(qū)盲目上馬“兩高”項(xiàng)目沖動(dòng)強(qiáng)烈等問題。

4月23日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《碳達(dá)峰碳中和綜合評價(jià)考核辦法》，“兩高”工業(yè)項(xiàng)目碳排放置換和節(jié)能降碳審查評價(jià)落實(shí)情況，已納入各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）碳達(dá)峰碳中和工作的考核內(nèi)容。

“兩高”行業(yè)的界定通常參照國家發(fā)展改革委等部門發(fā)布的《高耗能行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域能效標(biāo)桿水平和基準(zhǔn)水平》等文件，包括但不限于：石油煤炭及其他燃料加工業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等。實(shí)際操作中，年綜合能源消費(fèi)量5萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤及以上的項(xiàng)目常被視為高耗能項(xiàng)目。

在此之前，已有個(gè)別省份探索試點(diǎn)能耗、碳排放等量或減量置換方案，加強(qiáng)“兩高”項(xiàng)目審批管控。山東省是目前唯一一個(gè)出臺(tái)碳排放減量替代辦法的省份，于2021年6月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)“兩高”項(xiàng)目管理的通知》，提出要加強(qiáng)新上“兩高”項(xiàng)目源頭管控，在產(chǎn)能、煤耗、能耗、污染物排放“四個(gè)減量替代”的基礎(chǔ)上，實(shí)行碳排放減量替代，后陸續(xù)調(diào)整和完善相關(guān)細(xì)則，其中包括將碳排放替代比例確定為1:1.1，碳排放削減量可以從擬實(shí)施的替代源削減量中預(yù)支，將替代源碳排放削減量落實(shí)情況作為建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)的必要條件。

中國國際工程咨詢有限公司資源與環(huán)境業(yè)務(wù)部主任張英健等人撰寫的解讀文章稱，《意見》堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，嚴(yán)格項(xiàng)目源頭準(zhǔn)入，加強(qiáng)項(xiàng)目源頭把關(guān)。實(shí)施碳排放等量或減量置換，有力有效管控高耗能高排放項(xiàng)目。

一位從事“雙碳”領(lǐng)域政策咨詢的人士對《財(cái)經(jīng)》表示，在地方政策討論中，碳排放置換方案的實(shí)施路徑有兩類方向：一是通過市場化機(jī)制流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的碳排放指標(biāo)；二是以行政手段統(tǒng)籌配置，各地可參考此前能耗減量替代實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)。

在《意見》發(fā)布前，監(jiān)管部門已制定一些相關(guān)政策做好鋪墊。國家發(fā)展改革委2025年7月修訂印發(fā)《固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查和碳排放評價(jià)辦法》，提出將碳排放評價(jià)納入固定資產(chǎn)投資節(jié)能審查制度。

國務(wù)院辦公廳2024年8月發(fā)布的《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》提出，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機(jī)制，加快構(gòu)建碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度體系；將碳排放評價(jià)有關(guān)要求納入固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查，對項(xiàng)目用能和碳排放情況開展綜合評價(jià)。

責(zé)編 | 李煜

題圖來源 | 視覺中國