聯(lián)合國(guó)會(huì)費(fèi)拖欠翻倍至15.6億，四大候選人應(yīng)對(duì)行動(dòng)力危機(jī)

近日，四位聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)候選人在紐約總部完成了各自的“全球面試”。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的換屆，從來(lái)就不是一場(chǎng)簡(jiǎn)單的人事更替。當(dāng)“誰(shuí)能換下古特雷斯”成為新聞熱點(diǎn)時(shí)，多數(shù)人會(huì)把目光投向候選人名單，看看誰(shuí)的履歷更光鮮、誰(shuí)的主張更動(dòng)聽(tīng)。

這場(chǎng)選舉背后的真正的問(wèn)題是：這一屆秘書(shū)長(zhǎng)的產(chǎn)生，將給聯(lián)合國(guó)這個(gè)多邊體系的權(quán)力分配留下什么印記。在聯(lián)大通過(guò)授權(quán)改革決議后，中方的立場(chǎng)歸結(jié)為一句話：改革應(yīng)務(wù)求實(shí)效，力避形式主義和官僚主義。這句話指向了聯(lián)合國(guó)的一個(gè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題：當(dāng)大國(guó)意志主導(dǎo)了改革議程，官僚主義就會(huì)從作風(fēng)問(wèn)題變成制度問(wèn)題。

厘清中方的改革主張之前，必須回答一個(gè)問(wèn)題：聯(lián)合國(guó)到底缺什么？如果看報(bào)表，聯(lián)合國(guó)的核心困境極其直觀：缺錢(qián)，但缺錢(qián)的背后，缺的是行動(dòng)力。

截至目前，聯(lián)合國(guó)被拖欠的會(huì)費(fèi)總額高達(dá)15.6億美元，較前一年翻倍。古特雷斯在致各成員國(guó)的信中直言，如果情況持續(xù)，聯(lián)合國(guó)的資金可能在2026年7月前耗盡，這是正在逼近的現(xiàn)實(shí)。預(yù)算受到大幅削減，多個(gè)聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目面臨收縮乃至停滯，維和行動(dòng)也因資金到位延遲而無(wú)法有效運(yùn)作。

這場(chǎng)財(cái)政危機(jī)的本質(zhì)，并不是某個(gè)大國(guó)拒絕繳納會(huì)費(fèi)那么簡(jiǎn)單。它的根子埋在另一個(gè)更致命的問(wèn)題里——聯(lián)合國(guó)在重大沖突中長(zhǎng)期缺席，成員國(guó)對(duì)它的信心正在流失。

格羅西在此前的采訪中已經(jīng)點(diǎn)到了要害。他說(shuō)，聯(lián)合國(guó)在絕大多數(shù)全球沖突中處于“缺失”狀態(tài)，世界需要的是一位讓各大國(guó)覺(jué)得“可以合作”的秘書(shū)長(zhǎng)。話不重，但分量極重。當(dāng)安理會(huì)因內(nèi)部分歧無(wú)法就重大問(wèn)題達(dá)成決議，當(dāng)秘書(shū)處的行動(dòng)一再被大國(guó)意志掣肘，聯(lián)合國(guó)的權(quán)威慢慢消磨，成員國(guó)繳納會(huì)費(fèi)的意愿也隨之下降。畢竟，沒(méi)有人愿意為一個(gè)無(wú)效的組織持續(xù)輸血。

這種行動(dòng)力的匱乏，正是中方反復(fù)強(qiáng)調(diào)“禁止官僚主義”和“避免形式主義”的直接背景。當(dāng)機(jī)構(gòu)職能邊界模糊、同樣的議題被多個(gè)基金和計(jì)劃署分別討論而無(wú)一落地，官僚主義就成為了一個(gè)實(shí)實(shí)在在阻礙全球治理的結(jié)構(gòu)性障礙。它意味著資源被重復(fù)消耗，意味著決議停留在紙面，意味著真正的沖突與危機(jī)無(wú)人能夠有效介入。

當(dāng)前四位候選人，智利前任領(lǐng)導(dǎo)人巴切萊特、國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)總干事格羅西、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議秘書(shū)長(zhǎng)格林斯潘和塞內(nèi)加爾前任領(lǐng)導(dǎo)人薩勒，他們各自代表不同的區(qū)域利益和理念傾向。巴切萊特有著完整的內(nèi)閣部長(zhǎng)和國(guó)家元首履歷，格羅西在俄烏沖突期間憑借穿梭外交贏得了國(guó)際關(guān)注，格林斯潘獲得了發(fā)展中國(guó)家的廣泛支持，薩勒則扛起了非洲地區(qū)的改革旗幟。

單純分析每一位候選人的優(yōu)劣，不足以回答這個(gè)根本性問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)選舉的真正決定權(quán)，藏在安理會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)里。

按照《聯(lián)合國(guó)憲章》的規(guī)則，秘書(shū)長(zhǎng)需經(jīng)安理會(huì)推薦，再由聯(lián)合國(guó)大會(huì)任命。在安理會(huì)15個(gè)成員國(guó)中，候選人必須獲得至少9票贊成，并且五個(gè)常任理事國(guó)均不得投反對(duì)票，也就是所謂的“大國(guó)一致”原則。這意味著，無(wú)論候選人在公開(kāi)辯論中表現(xiàn)多么出色，最終都必須跨過(guò)五常的否決權(quán)門(mén)檻。

可以說(shuō)，秘書(shū)長(zhǎng)從來(lái)不是“選”出來(lái)的，而是大國(guó)博弈的結(jié)果。五常中的任何一方不點(diǎn)頭，任何人選都無(wú)法過(guò)關(guān)。中國(guó)駐聯(lián)合國(guó)代表在辯論中明確表示，任何單方面動(dòng)搖地區(qū)輪換傳統(tǒng)的做法，都是在侵蝕聯(lián)合國(guó)的制度根基；如果不讓發(fā)展中國(guó)家按照地區(qū)輪換慣例有公平機(jī)會(huì)參與，所謂的“選舉公平”最終只會(huì)是擺設(shè)。

如果打破地區(qū)輪換原則，由大國(guó)在所謂“全球擇優(yōu)”的名義下主導(dǎo)選戰(zhàn)，那么秘書(shū)長(zhǎng)將不再是聯(lián)合國(guó)的集體代表，而越來(lái)越像某些大國(guó)的執(zhí)行者。這對(duì)于廣大中小國(guó)家而言，無(wú)疑是聯(lián)合國(guó)內(nèi)部權(quán)力分配的又一次失衡。正因如此，中國(guó)和拉美國(guó)家堅(jiān)持按地區(qū)輪換辦事，守住了基本的多邊制度規(guī)則。

巴切萊特若當(dāng)選，將成為聯(lián)合國(guó)首位女性秘書(shū)長(zhǎng)和時(shí)隔三十五年的拉美籍秘書(shū)長(zhǎng)，這固然是對(duì)歷史的一種突破，但對(duì)她支持的背后，拉美國(guó)家的集體意愿也極為關(guān)鍵。他們需要的不僅是有代表性的面孔，更是能夠避免秘書(shū)長(zhǎng)職位被少數(shù)大國(guó)長(zhǎng)期操控的機(jī)制安排。

中國(guó)在聯(lián)大辯論中反復(fù)說(shuō)“不準(zhǔn)有官僚主義”，這不是中方對(duì)個(gè)別官員作風(fēng)的指責(zé)。中方所說(shuō)的官僚主義，指的是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)部的治理失靈。

在聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)部，多個(gè)基金、專門(mén)機(jī)構(gòu)、計(jì)劃署之間長(zhǎng)期存在職能重疊的問(wèn)題。同樣的議題被分配到數(shù)個(gè)甚至十?dāng)?shù)個(gè)不同的實(shí)體中各自討論，各自出報(bào)告，各自開(kāi)會(huì)。結(jié)果就是資源被攤薄，協(xié)調(diào)成本急劇拉高，真正的執(zhí)行落實(shí)卻被排到了后邊。中方在發(fā)言中強(qiáng)調(diào)的“力避重蹈機(jī)構(gòu)疊床架屋等積弊”，正是針對(duì)這一長(zhǎng)期無(wú)解的結(jié)構(gòu)性浪費(fèi)。

更有甚者，當(dāng)財(cái)政緊縮迫使秘書(shū)處削減核心項(xiàng)目時(shí)，一些冗余機(jī)構(gòu)的維持費(fèi)用卻仍在持續(xù)支出。官僚主義在這里已經(jīng)是關(guān)乎聯(lián)合國(guó)能否在有限資源下有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度性障礙。

中方提出的解決思路，也并不是簡(jiǎn)單地支持美國(guó)所主張的“減預(yù)算”或“砍編制”。財(cái)政上中國(guó)是全額的足額繳費(fèi)國(guó)，而其他大國(guó)卻在拖欠巨額攤款。僅美方欠款累計(jì)已超21億美元常預(yù)和24億美元維和攤款。中國(guó)的立場(chǎng)是：改革必須有利于保障聯(lián)合國(guó)繼續(xù)履行核心職能，尤其是安理會(huì)的職能，不能把改革變成不履行財(cái)政義務(wù)的托辭。

中方所反對(duì)的官僚主義，是與大國(guó)拖欠、機(jī)構(gòu)重復(fù)、措施無(wú)效等結(jié)構(gòu)性困局一脈相承的。這實(shí)質(zhì)上是中國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)治理體系和權(quán)力分配的一次根本性質(zhì)詢。

巴切萊特、格羅西、格林斯潘和薩勒，這四個(gè)人各有各的優(yōu)勢(shì)，也有各自難以跨越的障礙。巴切萊特面對(duì)的不僅是美國(guó)共和黨議員的公開(kāi)反對(duì)，還有智利新政府撤回支持的尷尬處境。格羅西雖然憑借國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)總干事的身份保持著足夠出鏡率，但他的核能背景是否足以勝任統(tǒng)籌全球事務(wù)的行政首腦，仍是很多國(guó)家心中的問(wèn)號(hào)。格林斯潘和薩勒能否在五常間各自獲得必要的九票，遠(yuǎn)非板上釘釘?shù)氖隆?/strong>

這些不確定性恰恰說(shuō)明，秘書(shū)長(zhǎng)的命運(yùn)不完全取決于個(gè)人的能力，更大程度上取決于權(quán)力結(jié)構(gòu)中的力量分布。當(dāng)安理會(huì)五常無(wú)法就“誰(shuí)合適”這個(gè)核心問(wèn)題達(dá)成一致時(shí)，任何一位候選人都極難突破選舉機(jī)制的壁壘。

聯(lián)合國(guó)所需要的，遠(yuǎn)不止是一個(gè)新面孔走進(jìn)38樓的辦公室，它的問(wèn)題從來(lái)都不是換個(gè)人能解決的。行動(dòng)力的匱乏需要從大國(guó)授權(quán)和權(quán)力結(jié)構(gòu)入手加以扭轉(zhuǎn)，選舉制度的戰(zhàn)爭(zhēng)在于“按照誰(shuí)的規(guī)矩辦事”。官僚主義下的機(jī)構(gòu)重復(fù)、職能僵化本質(zhì)上是大國(guó)掌控與多邊參與之間無(wú)法調(diào)和的產(chǎn)物。

當(dāng)古特雷斯的任期最終畫(huà)上句號(hào)，聯(lián)合國(guó)需要面對(duì)的核心問(wèn)題是，不管誰(shuí)接替他，這個(gè)1945年設(shè)計(jì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，還剩下多少年能夠撐起21世紀(jì)的多邊體系？

中方用一句“不準(zhǔn)有官僚主義”劃定了自己的底線：改革可以有，但不能改成一個(gè)不聽(tīng)發(fā)展中國(guó)家聲音的格局。選人可以換，但不能換成一個(gè)只對(duì)少數(shù)大國(guó)負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。