法國債務(wù)50年只漲不退！別人都在去杠桿，它還把整頓推明年

法國要想減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)，是否需要實行嚴(yán)格的財政規(guī)則？圍繞這一方案的支持與反對之爭，首先應(yīng)建立在對公共財政現(xiàn)實狀況的判斷之上。

此外，財政規(guī)則能讓私營部門對中長期形成預(yù)期；相反，缺乏規(guī)則只會帶來焦慮和觀望。財政規(guī)則并非天然是束縛。只要設(shè)計得當(dāng)，它越能強(qiáng)化協(xié)調(diào)，效果往往越明顯。

蒂埃里·布雷頓與格扎維?！ぬ共┑臓幷?，提出了一個重要問題。前者主張設(shè)立財政規(guī)則，后者則認(rèn)為，規(guī)則永遠(yuǎn)不能取代政策判斷。兩人其實都說對了一部分，但這場討論仍不完整。要判斷財政規(guī)則究竟是利大于弊還是弊大于利，還是要先看事實。

過去五十年里，法國從未連續(xù)兩年以上實現(xiàn)去杠桿。這在主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中幾乎是獨一無二的。法國央行指出，自1974年以來，法國公共債務(wù)一直在持續(xù)上升。其他國家也曾經(jīng)歷過債務(wù)快速攀升，甚至幅度很大，但它們同樣經(jīng)歷過債務(wù)回落階段。

2013年至2019年，德國債務(wù)率持續(xù)下降，累計減少21個國內(nèi)生產(chǎn)總值百分點。比利時曾連續(xù)14年降低債務(wù)率，即1994年至2007年間累計下降51個國內(nèi)生產(chǎn)總值百分點。意大利在1995年至2004年連續(xù)10年去杠桿，債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重下降26個百分點。

西班牙在1997年至2007年間將債務(wù)率降低了30個百分點。美國在1997年至2000年間也下降了10個百分點。瑞典自20世紀(jì)90年代危機(jī)后開啟了持續(xù)整頓。瑞士自2003年引入債務(wù)剎車機(jī)制后，債務(wù)明顯下降。波蘭在2010年代中期債務(wù)見頂后也出現(xiàn)回落。相比之下，法國始終未能形成可持續(xù)的去杠桿進(jìn)程。

這種經(jīng)濟(jì)上的特殊性，也伴隨著制度上的特殊性。德國設(shè)有憲法層級的債務(wù)剎車機(jī)制，瑞士也是如此。西班牙將財政穩(wěn)定寫入憲法，并輔以支出規(guī)則。意大利自2013年以來實行支出規(guī)則、平衡規(guī)則和債務(wù)規(guī)則三位一體的制度安排，同樣以憲法改革為基礎(chǔ)。波蘭在憲法中設(shè)定了債務(wù)上限。

瑞典建立了一套較為完整的框架，包括支出上限、財政余額目標(biāo)和債務(wù)錨。比利時則先后采用過多種全國性支出、收入和財政余額規(guī)則。

即便是沒有德國式憲法債務(wù)剎車的美國，也有支出上限、要求新增支出必須落實資金來源的規(guī)則，以及幾乎所有州都實行的預(yù)算平衡規(guī)則。國際貨幣基金組織對各國財政規(guī)則有全球范圍的梳理。

如果一切順利，那就等到明年……

法國既沒有憲法層級的債務(wù)約束，也沒有真正意義上的全國性去杠桿規(guī)則。它有歐盟層面的承諾，也有財政規(guī)劃法，但更典型的做法是：把每年沒有付出的努力推到下一年，再寄望于經(jīng)濟(jì)增長來降低債務(wù)。

當(dāng)然，相關(guān)性并不等于因果關(guān)系。但如果一個國家在半個世紀(jì)里，幾乎是唯一一個同時出現(xiàn)公共債務(wù)持續(xù)上升、又缺乏內(nèi)部財政規(guī)則的國家，而那些成功降低債務(wù)的國家往往都建立了財政規(guī)則，那么就很難再說制度架構(gòu)無關(guān)緊要。

在這些事實基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)學(xué)家的任務(wù)，就是評估在相同財政努力下，財政規(guī)則是否比那種每年根據(jù)政黨輪替、危機(jī)沖擊和力量博弈反復(fù)表決的相機(jī)調(diào)整，更能有效遏制公共債務(wù)。

法國宏觀經(jīng)濟(jì)政策研究所的一些研究，試圖評估采用財政規(guī)則的效果。該機(jī)構(gòu)方法的一個特點，是把經(jīng)濟(jì)政策宣布后預(yù)期如何形成納入分析。這使其在評估財政規(guī)則時具有優(yōu)勢，因為財政規(guī)則的效果，很大程度上取決于它會引發(fā)怎樣的行為變化。

要衡量財政規(guī)則的影響，需要比較兩種情景。在相同金額的多年期財政收縮條件下，第一種情景是削減支出，但經(jīng)濟(jì)主體會把它理解為一系列逐年通過、彼此銜接卻沒有長期承諾的措施。第二種情景則是通過一項規(guī)則，在第一次表決時就讓國家對同樣的支出削減作出承諾。

在第一種情況下，經(jīng)濟(jì)主體會年復(fù)一年地修正預(yù)期；在第二種情況下，他們會更持久地調(diào)整自身行為。

如果全部調(diào)整都落在公共消費上，那么與每年都可能被推翻的支出削減相比，通過規(guī)則實施這些削減，5年后債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重將多下降2．1個百分點。如果節(jié)省主要來自對家庭轉(zhuǎn)移支付的削減，那么與每年相機(jī)表決的支出削減相比，采用規(guī)則后，5年后的債務(wù)率將額外下降3．1個百分點。

更好的協(xié)調(diào)

經(jīng)濟(jì)決策在很大程度上取決于預(yù)期，因此，財政規(guī)則能讓各類經(jīng)濟(jì)主體圍繞更長期的項目形成協(xié)調(diào)，而這些項目往往更能創(chuàng)造就業(yè)和財富。相反，圍繞議會表決的不確定性，會讓家庭和企業(yè)在等待未來投票結(jié)果時縮小決策幅度。

因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)主體知道一條財政路徑會被真正執(zhí)行時，他們今天就會更早、也更大幅度地調(diào)整儲蓄、勞動、定價和消費決策。

法國宏觀經(jīng)濟(jì)政策研究所的評估顯示，財政規(guī)則不僅能降低債務(wù)水平，也能減少財政失控、進(jìn)而導(dǎo)致高債務(wù)的風(fēng)險。它還會帶來更多增長。關(guān)鍵就在這里：財政規(guī)則不是緊身衣，而是一種中期預(yù)期協(xié)調(diào)機(jī)制；而招聘和投資，恰恰就是建立在這樣的時間尺度上。

政府制定財政政策時，必須把既有債務(wù)信息納入考慮，而不能只給自己設(shè)定一個固定的公共赤字目標(biāo)。財政規(guī)則不僅要保證通過消除滾雪球效應(yīng)來穩(wěn)定債務(wù)，還要讓債務(wù)逐步回到目標(biāo)水平。

為此，初級財政余額一方面要覆蓋既有債務(wù)的償付成本，并扣除名義增長的影響；另一方面，還要啟動對當(dāng)前超出長期目標(biāo)部分債務(wù)的償還。因此，這一融資需求與當(dāng)前債務(wù)相對長期目標(biāo)的偏離程度成正比，其作用是明確決定債務(wù)回歸目標(biāo)水平的速度。要把這項規(guī)則真正落地，不僅要設(shè)定調(diào)整速度，還要明確債務(wù)目標(biāo)，使其成為財政路徑逐步回歸的錨。

這項規(guī)則以既有債務(wù)水平及其相對目標(biāo)的偏離為基礎(chǔ)，因此，所需的初級盈余會隨著債務(wù)率變化而變化。換句話說，目標(biāo)并不是某個固定不變的初級盈余或總體盈余水平，而是一套與債務(wù)水平掛鉤的規(guī)則。

這項規(guī)則允許總體赤字相當(dāng)于：用當(dāng)下包含名義增長收入所償還的既有債務(wù)所帶來的收益，再扣除一個糾偏項，以便為債務(wù)回歸目標(biāo)提供資金。如果扣除增長后的利率變?yōu)樨?fù)值，那么債務(wù)動態(tài)就會明顯改善。即便債務(wù)仍高于目標(biāo)，逐步回歸目標(biāo)的過程也可能與初級赤字并存。

目前，法國政府的初級赤字為國內(nèi)生產(chǎn)總值的2．9％，債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重為115．6％。如果立即采用上述規(guī)則，那么要在2026年把債務(wù)穩(wěn)定在當(dāng)前水平，法國至少需要提交一個相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值0．55％的盈余預(yù)算。

此后，如果要在20年內(nèi)把債務(wù)率降到100％以下，并以符合歐洲條約的60％作為長期目標(biāo)，那么還需要再實現(xiàn)相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值1．15％的盈余。兩部分相加，意味著2026年需要達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值1．7％的初級盈余。

由此可見，在尚未真正開始削減公共債務(wù)之前，僅僅想在一個時期內(nèi)把債務(wù)穩(wěn)定住，考慮到當(dāng)前赤字規(guī)模，恐怕都不現(xiàn)實。因此，真正能保證債務(wù)先穩(wěn)定、再回歸長期目標(biāo)的，只能是一個多年期財政計劃下的承諾。法國宏觀經(jīng)濟(jì)政策研究所的模擬測試的正是這類規(guī)則，它能提高財政整固政策的效果。

蒂埃里·布雷頓有一點說得對：一個國家不可能永遠(yuǎn)活在財政否認(rèn)之中。格扎維埃·坦博也有一點說得對：任何刻在石頭上的數(shù)字，都不可能取代經(jīng)濟(jì)治理所需的判斷力。

但由此得出的結(jié)論，既不是把緊縮寫進(jìn)憲法，也不是拒絕一切規(guī)則。更直接的結(jié)論是，法國需要一種可信、尤其是可預(yù)期的財政管理方式。

換句話說，法國需要一套多年期、透明、在重大沖擊下可以暫停、但又足夠有約束力的規(guī)則，來避免過去五十年反復(fù)出現(xiàn)的情形：把整頓承諾留給明天，只為回避今天作出決定。

正因為這種規(guī)則能在更長時間尺度上協(xié)調(diào)決策，它才會減少經(jīng)濟(jì)不確定性，而不確定性始終不利于招聘和投資。如果過去兩年就有這樣的紀(jì)律約束，法國今天或許會擁有足夠的財政空間，為新一輪價格補(bǔ)貼措施提供資金。