建設開放共享安全的全國一體化數據市場

數據要素是數智時代的新型生產要素，是與土地、資本、勞動力、技術等并列的第五大生產要素，數據要素的市場化水平直接關系著配置效率和賦能強度。2022年，中共中央、國務院發布的《關于加快建設全國統一大市場的意見》明確提出“加快培育數據要素市場”；2026年，“十五五”規劃綱要將“建設開放共享安全的全國一體化數據市場”作為數字中國建設的重點任務之一。回顧過去10年，我國在數據市場建設中已經取得了“點”的經驗、“線”的成效。著眼“十五五”及更遠的未來，全國一體化數據市場建設需進一步強化頂層設計和“面”式推進，突出開放、共享、安全三大核心要求，在全國統一大市場建設中發揮好戰略支撐作用。

圖/中經視覺

全國一體化數據市場建設已具備堅實基礎

如果將官方數據交易機構的成立作為數據市場建設的開端，那么我國的數據市場建設可以追溯到2015年，標志性事件為貴陽大數據交易所的成立，這為數據交易供需雙方提供了國內首個官方的交易平臺。隨后，數據價值認可度持續上升、市場需求逐年擴大，各地趁勢而上加大探索，開展省/市一級的數據交易機構建設。2020年，中共中央、國務院印發的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，首次在國家層面明確提出“加快培育數據要素市場”，數據市場建設從地方探索上升為國家部署。2023年國家數據局成立，數據市場交易有了國家層面的主管部門。2024年，24家數據交易機構聯合發布《數據交易機構互認互通倡議》，在打破區域壁壘、暢通數據要素流通渠道、提升數據流通交易效率方面做了有益探索。2026年，“十五五”規劃綱要首次提出“建設開放共享安全的全國一體化數據市場”，充分肯定了數據市場的重要意義、核心要求和發展方向。

我國豐富的數據資源為全國一體化數據市場建設奠定了堅實的要素基礎。我國數據資源擁有量大、增長速度快、覆蓋范圍廣，是全球數據資源最豐富的國家之一。國家公共數據資源登記平臺數據登記總量持續上升，城市全域數字化轉型、全產業數字化轉型等縱深推動讓數據“有源頭”，數據采集、存儲、分析等設施加速布局，區塊鏈、云存儲等數據存儲技術加速迭代，讓數據“存得住”，大數據、人工智能等數據分析技術使得無形的數據可以轉化為可見可感的場景，實現數據價值“可轉化”。2024年，我國數據市場交易規模已經超過1600億元，其中場內市場數據交易（含備案交易）規模超300億元，相比“十四五”初期實現量級躍升。從國內主要交易機構交易規模來看，深圳數據交易所至2024年底累計交易規模?突破150億元?，跨境交易額達到?2.5億元；北京國際大數據交易所截至2024年累計備案交易金額近100億元，?累計數據交易規模達2250TB。依托數據交易機構，實現了更多數據產品和服務上架、定價、交易，有效鏈接起數據供需兩端，推動數據資源優勢轉化為數據市場規模。

數據流通服務機構持續演進發展，為全國一體化數據市場建設提供專業保障。數據流通服務機構指服務于數據產品和服務交易的專業機構，按照國家數據局有關文件，數據流通服務機構包括數據交易所（中心）、數據流通服務平臺企業、數據商三大類主體，它們在優化數據資源配置、拓展數據應用場景、激發數據市場活力等方面共同發揮作用。三大類機構的形成并非一錘定音，而是基于多年探索。數據市場建設之初，數據流通服務機構以數據交易所（中心）為主，各地陸續成立的數據交易機構在功能定位、規則設計等方面作出有益探索。2022年《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》印發，提出“統籌構建規范高效的數據交易場所”“培育數據要素流通和交易服務生態”，相應的場所和主體涵蓋了國家級數據交易場所、區域性數據交易場所、行業性數據交易平臺以及數據商和第三方專業服務機構。2026年，國家數據局等部門發布的《關于培育數據流通服務機構加快推進數據要素市場化價值化的意見》明確數據流通服務機構包括數據交易所（中心）、數據流通服務平臺企業、數據商等，并且對其進行了明確功能定位。交易和服務機構的演化形成，為下一步構建全國一體化數據市場奠定了良好生態和專業保障。

數據基礎設施布局全面提速，為全國一體化數據市場建設提供了設施支撐。數據基礎設施是打通數據動脈、暢通數據資源循環、促進數據應用開發的基礎底座，從設施端支撐全國一體化數據市場建設。“十四五”期間，我國數據基礎設施建設成效顯著。城市節點為數據交易流通提供了標準規范和統一架構，截至2025年8月，我國已經建成包含北上廣深杭等25個城市在內的城市節點，布局了16個省（區、市）的數據基礎設施架構，并實現互聯互通。可信數據空間為數據交易流通提供了安全可控、合規高效的運行環境，2024年國家數據局印發了《可信數據空間發展行動計劃（2024—2028年）》；2025年7月，國家數據局發布了首批63個試點項目，包括13個城市、22個行業和28個企業可信數據空間。算力基礎設施為數據交易流通提供了計算保障，截至2025年6月，我國?總算力規模達962EFLOPS?，智能算力達782EFLOPS?，算力總規模位于全球第二。數據傳輸網絡為數據交易流通提供了高速公路，目前，我國已經建成全球最大、技術最先進的“雙千兆”高速傳輸網絡，全國光纜線路總長度達7499萬公里，全國移動電話基站總數達1287萬個。網絡安全設施是數據交易流通的安全屏障，我國法規體系、監測預警和應急處置方式手段持續完善，構建了全方位、多層次、立體化的國家網絡安全屏障。

全國一體化數據市場建設的四大關鍵問題

全國一體化數據市場建設雖然已經取得了階段性的成果，但不論是官方的數據交易機構建設，還是全國一體化的數據市場建設，在全球都屬首創，國際可借鑒經驗有限，特別是面對數據這一完全區別于傳統要素的新型要素，更需要在探路中尋求方向、摸索經驗、形成范式。構建開放共享安全的全國一體化數據市場，需要把握以下四大關鍵問題。

第一，關于“兩個市場”協同發展共同繁榮的問題。數據市場交易最早源于場外交易，常見的形式如點對點直接交易、數據中介撮合、數據采購、接口交互、終端訂閱等，數據交易較早在金融、商業、科技研發、學術研究等領域展開。縱觀全球主要國家和地區，數據交易多以場外為主。典型的如，美國依托數據經紀人和企業間數據場外交易的年交易量達到2000億美元，歐盟利用數據空間、行業聯盟、企業直接交易、中介撮合等方式，年交易量達到800多億歐元，日本采用企業間定向授權、行業協會主導等模式進行數據要素交易流通。這些國家和地區普遍沒有設立官方的數據交易機構，所謂的場內交易多源于官方認可的交易平臺或服務機構進行。從我國數據交易場內外交易特征來看，一方面，場外交易占據大頭，以2024年為例，數據場外交易占比超過80%；另一方面，場內交易增長速度遠大于場外交易，結合有關機構公開數據，2020年至2024年，場內交易量年均增長率為92.6%，遠大于場外交易量的年均增長率。未來全國一體化數據市場建設，并不是以單一的交易市場為主，而是要實現場內和場外“兩個市場”互為補充、互相促進。這就需要處理好場外交易和場內交易的關系，發揮好場外交易靈活性強、流程簡便、交易效率高、定價機制靈活的優勢，以及場內交易數據產品和服務標準化程度高、定價公允、合規性強、公信力高等優勢，實現“兩個市場”協同發展、共同繁榮。

第二，關于多層次數據交易場所的框架建構問題。多層次交易市場是指通過在不同行政層級或區域等級設置交易機構，這些機構在覆蓋范圍、交易規模上存在大小的差異，在主要功能和業務上有所側重。縱觀我國其他要素的交易市場建設，普遍以多層次交易形態為主。比如，源于土地的不可移動、空間唯一性和屬地化管理，土地交易市場基本形成了“省級+市級+縣級”的三級市場模式，自然資源部則通過頂層設計、制度設定對交易市場進行監管和指導。又如，技術市場形成了“國家+區域+行業”的多層次布局模式，“國家”級包括中國技術交易所（北京）、上海技術交易所、深圳證券交易所科交中心三大交易機構，承擔全國技術要素統籌配置、標準制定、國際合作等核心功能，“區域”級包括國家技術轉移集聚區（北京中關村）等12個國家技術轉移區域中心，“行業”級形成了高端制造、集成電路、生物醫藥、新能源等重點行業構建的特色技術交易平臺，通常由行業協會或者龍頭企業牽頭成立，數量根據需求確定。下一步，多層次數據交易場所的構建需要參照這些成熟的要素市場，從國家層面強化頂層設計和統籌協調。一方面，需要明確構建什么樣的層級架構，不同的層級下相應交易機構的發展重點，以及如何通過制度設計保障同層級、跨層級的交易機構能夠標準互認、規則相通、跨域聯通；另一方面，需要遵循市場規律留優汰劣，保留那些成交量高、影響力大的交易機構，淘汰那些數據產品和服務上架率低、低效空轉靠財政補貼、同質化重復建設的交易機構。

第三，關于不同類型數據流通服務機構的分工協作問題。在2025年的全國“數據要素×”大賽頒獎典禮上，國家數據局主要負責同志肯定了數據交易所、數據流通服務平臺企業及數據商這三類數據流通服務機構在促進數據匯聚共享和流通利用、一體化數據市場中的重要作用，同時明確了不同主體的功能側重和發展方向。隨后國家數據局等部門印發的《關于培育數據流通服務機構加快推進數據要素市場化價值化的意見》進一步肯定了三大類機構的功能定位和提升方向，其中數據交易所（中心）的發展方向是綜合服務，探索完善數據流通交易規則和標準，強化合規保障、供需匹配等基礎服務功能，增強價格發現、產品開發、生態培育等綜合服務功能，構建全鏈條數據流通交易服務體系；數據流通服務平臺企業的發展方向是專業化，圍繞產業鏈、供應鏈和平臺生態，促進數據流通利用和價值共創；數據商的發展方向是開發更多的優質數據產品和服務。該文件的出臺正是基于不同類型主體功能定位尚不清晰、服務能力仍有短板、監督管理亟待完善等多個現實問題。下一步，在各主體功能定位大方向相對清晰的情況下，在實操過程中需要加強引導，通過三類主體錯位發展，實現數據交易全鏈條服務能力的提升。

第四，關于數據合規安全有序流通的基礎設施建設問題。“十四五”期間，我國在算力、數據傳輸、網絡安全及可信數據空間等基礎設施建設方面取得顯著成效，為數據交易流通奠定了基礎。面向未來更大規模、更高帶寬、更高效率的數據交易流通需求，相關基礎設施建設仍面臨多重亟待破解的難題。具體而言，一是標準體系有待進一步統一。不同區域、不同行業的基礎設施建設標準不統一，數據格式、接口規范、安全要求存在一定差異，導致跨區域、跨行業的數據流通不暢，無法實現高效協同，增加了數據流通合規成本。二是算力與傳輸設施適配性不足。現有算力任務/數據調度、高帶寬網絡體系難以支撐大規模、高并發、跨區域的數據流通需求，算力資源布局與數據要素流向匹配度不高，網絡時延、傳輸穩定性制約高效流通，基礎設施承載能力存在明顯短板。三是基礎設施普惠性不足，城市與農村、發達地區與欠發達地區的數據基礎設施建設差距明顯，容易導致部分存在數據流通和交易需求的欠發達地區企業無法接入規范的安全流通基礎設施，降低數據流通的公平性。

實現開放共享安全目標的路徑建議

“十五五”規劃綱要明確提出“建設開放共享安全的全國一體化數據市場”，這是我國數據要素市場化配置改革的必然要求，是在數智時代具有全球開創性貢獻的首創之舉。面向中長期，需要全面釋放場內場外“兩大市場”活力，從全國層面統籌規劃多層次數據交易場所，進一步突出開放、共享、安全三大核心要求，加大探索創新、鍛造實踐偉力。

第一，提升開放程度，持續激發市場活力。一個開放的交易市場，特征在于交易主體自由進出、交易要素暢通流動、定價機制公允透明、交易規則公平統一、監管體系規范有效。加大力度打破區域、行業壁壘，破除行政壟斷和市場分割，允許各類經營主體平等參與數據交易活動。持續豐富數據產品和服務，開發制造業、金融、交通運輸、教育、醫療等重點領域的數據產品，探索公共數據產品和服務上架交易，提升數據需求方的獲取便利度。跟蹤研判發展形勢和市場要求，進一步明確數據交易所、數據流通服務平臺企業及數據商這三類數據流通服務機構的功能定位和服務重點，依托三類主體提升數據全鏈條服務能力。探索推動數據產品和服務標準化建設，明確產品規格、服務標準和質量要求，促進數據產品有序流通、高效復用。完善數據定價機制，依托市場供求關系，結合數據價值、應用場景等因素，形成公允透明、動態調整的定價模式。持續降低數據交易制度性成本，簡化交易流程、精簡審批環節，提升交易效率。健全數據交易市場監管體系，明確監管權責，完善監管規則。

第二，提高共享力度，充分釋放數據價值。一個共享的交易市場，核心在于多元數據互聯互通、共享機制健全完善、共享渠道便捷高效、權益保障清晰有力。創新公共數據共享方式，在公共數據授權運營方式之外，探索公共數據產品和服務上架交易，提升公共數據共享水平。探索建立跨區域、跨行業數據共享協作機制，形成更多數據流、數據網，推動數據資源在全國范圍內高效流轉、按需共享，推動制造業、民生服務等領域數據共享應用。保障數據共享權益，明確數據共享各方權利義務，兼顧數據提供者、使用者、管理者合法權益，激發各類主體共享數據積極性。依托多層級數據交易機構，搭建高效便捷的數據共享通道，優化共享服務流程，提升數據共享的便捷度和效率，推動數據價值最大化釋放。在《數據交易機構互認互通倡議》基礎上，從國家制度層面探索交易機構間標準互認，逐步構建全國較為統一的數據交易規則體系與技術規范。

第三，持續筑牢安全底線，保障數據市場健康發展。一個安全的交易市場，關鍵在于安全體系健全完備、安全責任落實到位、風險防控精準有效、技術保障堅實有力。堅持總體國家安全觀，完善數據安全法律法規和標準體系，明確交易各流程各環節安全要求，規范數據處理活動。落實數據安全主體責任，督促數據交易主體、流通服務機構履行數據安全義務，建立健全數據安全管理制度和技術防護體系，提升數據安全防護能力。強化數據安全風險防控，建立數據安全風險監測、評估、預警和處置機制，精準防范數據泄露、濫用、篡改等風險，嚴厲打擊數據違法交易行為。加強數據安全技術創新，筑牢數據安全技術屏障，兼顧數據安全與流通效率，為全國一體化數據市場建設保駕護航。

本文系國家社會科學基金重大項目“智慧城市智能數據治理創新機制研究”（項目號：22&ZD153）、國家自然科學基金項目“數字中國高質量發展的實施路徑與保障機制研究”（項目號：72541028）的階段性成果。

（國家信息中心信息化和產業發展部主任 單志廣；國家信息中心信息化和產業發展部副研究員 趙文景）