西咸一體化再迎新進展：18項合作事項背后，真正難題浮出水面

21世紀經濟報道記者凌晨 報道

西咸一體化走到深水區，真正的考題不只是交通，而是產業、民生與跨城治理。

4月29日，西安—咸陽一體化發展推進會議在西安召開。

據“西安發布”披露，會議聽取了2025年西安—咸陽一體化發展工作推進情況，并就2026年4個方面18項合作事項作出說明，同時討論通過《2026年西安—咸陽一體化發展促共享惠民生重點合作事項清單》。

陜西省委常委、西安市委書記蒿慧杰在現場表示，要聚焦重點任務，推動規劃共編、創新共融、產業共興、生態共保、設施共通、城市共建、服務共享走深走實。

事實上，早在2022年，國家發改委批復《西安都市圈發展規劃》時，已明確提出加快西安—咸陽一體化發展，推動基礎設施互聯互通、產業分工協同協作、公共服務共建共享、生態環境共保共治。

隨后三年內，從公積金互認互貸、居民養老保險同標到重大項目落地等多方面，西咸一體化陸續推進。

從經濟體量看，2025年，西安、咸陽兩市合計經濟總量超過1.7萬億元，其中西安GDP總量近1.4萬?億元?。

正因為雙方能級差異明顯，西咸一體化不能簡單理解為“大城市帶小城市”，更不能停留在西安功能外溢、咸陽被動承接的單向關系上。

真正可持續的一體化，必須解決三個問題：西安的科教、資本、平臺和先進制造能力如何外溢；咸陽的產業基礎、空間承載和成本優勢如何轉化；西咸新區如何在兩者之間承擔制度試驗和空間縫合功能。

上述會議釋放出階段性變化信號，西咸一體化已不再只是交通連接、項目落地和空間靠攏，而是開始更多觸及公共服務、利益協調、產業分工和跨行政區治理。

換句話說，一體化正在從“看得見的工程”，進入“看不見的制度”。

過去幾年，西咸一體化最容易被感知的進展，主要來自交通。

咸陽市“十五五”規劃綱要中提到，目前地鐵11號線（咸陽段）納入西安城市軌道交通四期建設規劃，兩市聯通道路達到41條，每日往來通勤達30多萬人次。

交通上的“跨界無感”，在很大程度上改變了兩地居民的生活半徑，也讓西安和咸陽之間的“半小時通勤圈”與“一體化交通網”成為現實。

中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀就西咸一體化問題，對21世紀經濟報道記者表示，西咸新區起步于西安、咸陽兩市城鄉結合片區。新區打破行政區劃壁壘對資源要素高效配置的限制，要實現跨行政區深度合作，城市基礎建設互聯互通是基礎。

在陳耀看來，城市與區域發展是相互依存、彼此推動的。西咸新區通過管理體制的調整，打破了跨行政區合作的制度性壁壘，將西安、咸陽兩市交界地區深度融合，實現經濟功能、社會功能的全面一體化，同時進一步提升西安城市能級。

交通只是起點。對普通居民而言，一體化真正進入日常生活，并不是因為兩地之間多了一條路，而是上學、看病、社保、公積金、政務辦理等事項能否減少制度摩擦。

咸陽市政府工作報告披露，81所學校、33家醫療機構與西安建立合作聯盟，居民基本養老保險、8項社會救助與西安同標，公積金互認互用，公交卡同折扣，380項民生高頻事項跨域通辦。

這些進展并不如大型基建項目醒目，卻能更細致地反映同城化的真實程度。

此次會議討論通過“促共享惠民生”重點合作事項清單，說明西咸一體化正在進入公共服務深水區。這里的難點不在于是否愿意合作，而在于不同財政能力、管理標準、服務半徑和責任邊界如何協調。教育、醫療、社保等領域一旦推進到實質共享，就必然涉及資源配置、財政分擔和服務均衡。

因此，下一階段判斷西咸一體化成效，不能只看新增多少項目、打通多少道路，還要看跨城辦事是否真正便利，公共服務標準是否逐步接近，居民是否能在兩市之間獲得相對一致的制度體驗。

產業是西咸一體化能否提升區域競爭力的關鍵。

西安的優勢相對清晰，包括科教資源、創新平臺、先進制造基礎和開放通道。2025年，西安規模以上汽車制造業增加值增長20.1%，電氣機械和器材制造業增長28.5%，9大重點產業鏈群總產值增長14.0%。這些數據說明，西安正在加快向高技術制造、外向型經濟和新質生產力方向轉型。

咸陽的優勢則更多體現在制造業基礎、產業承載空間、要素成本和與西安相鄰的區位條件。咸陽市政府工作報告提出，西安—咸陽一體化邁入同城發展新階段，并強調發揮咸陽主體作用、承接功能。

問題在于，“承接”并不天然等于“協同”。如果只是把西安裝不下、成本較高的項目轉移到咸陽，一體化的層級仍然有限。

更理想的狀態，是形成跨區域產業鏈分工，各自發揮優勢。比如西安強化研發、總部、平臺和高端制造，咸陽和西咸新區強化成果轉化、配套生產、應用場景和規模化落地。陜西省社科院研究員張寶通對21世紀經濟報道記者表示，龍頭企業和重大項目會帶動產業鏈要素聚集。以重點項目建設為抓手，推動上下游補鏈強鏈，構建現代化產業體系，不僅會強化科技創新策源功能，同時進一步增強千億級主導產業競爭優勢。

陜西省發改委2025年5月發布的《推進西安—咸陽一體化發展重點工作任務》中提到，以西安區域科技創新中心建設為總牽引，推動西安科研儀器平臺向咸陽開放，鼓勵兩市聯合組建“科學家+工程師”團隊，協同開展技術攻關，有效提升科技金融發展水平。

2025年6月新聞發布會上，西咸新區管委會副主任李志鋒表示，聚焦科技創新、產業發展等關鍵領域，謀劃確定了26個方面120項具體任務，安排207個一體化項目，年度計劃投資317億元，推進西咸新區由一體化連接通道向一體化資源整合配置樞紐轉變。

兩方關鍵表態意味著產業協同已被放在更綜合的框架下推進，未來也會有相關項目與投資等更具體的落地。

只是，從城市觀察角度看，未來仍要警惕兩個問題。一是兩市在招商引資中出現同質化競爭。二是產業轉移停留在空間搬遷而非鏈條重組。

真正的一體化，不是各建一個園區、各做一套產業規劃，而是把創新鏈、產業鏈、供應鏈和政策鏈放在同一張區域圖上重新配置。

西咸一體化最復雜的部分，不在地理空間，而在行政邊界。

交通項目可以明確路線，產業項目可以簽約落地，公共服務事項也可以逐項清單化推進。但當一體化繼續深入，就會觸及更底層的問題。

比如，稅收如何分享，土地指標如何統籌，公共服務成本如何分擔，生態治理責任如何界定，重大項目收益和外部成本如何在兩市一區之間平衡。

上述問題在國家發改委批復的《西安都市圈發展規劃》中也被重點提出。該文件提到要建立同城化協調發展機制和成本共擔、利益共享機制。

具體來看，這是如何從項目協作走向制度協同的必經階段。西咸新區的角色因此更加關鍵，它既不是單純的新區開發平臺，也不是西安和咸陽之間的緩沖地帶，而是承擔“紐帶作用”和“縫合功能”的核心載體。

陜西省此前對西咸新區的定位，已經從一體化連接通道轉向一體化資源整合配置樞紐。這一轉變意味著，西咸新區需要處理的不只是建設任務，還有相應的跨區域治理任務。

不過，也要看到，一體化越往深處走，推進難度越大。早期可以靠基建和重點項目形成顯性成果，后期則更依賴規則統一、標準互認、利益平衡和長期協調。后者往往不容易形成短期可見的政績，卻決定一體化是否能夠持續。

因此，觀察西咸一體化的下一步，關鍵不只是看會議提出了多少合作事項，而是看這些事項能否形成穩定制度。

同時，西安如何發揮輻射帶動作用、咸陽能否在都市圈中提升主體地位、西咸新區是否真正具備跨區域資源配置能力等問題，也需要長期觀察。

西咸一體化的現實意義，正在于此。它不是兩個相鄰城市簡單靠近，而是一次關于都市圈治理能力的壓力測試。

對陜西而言，這關系到西安國家中心城市功能能否真正外溢，也關系到關中地區能否形成更強的整體競爭力。

對中國中西部城市而言，它同樣提供了一個觀察樣本。當中心城市進入存量優化階段，都市圈一體化不再只是擴張敘事，而是治理能力、產業分工和公共服務再組織的綜合考題。