提高農民養老金應該哪一級政府負責？——從《以利為利》說起

這篇就當讀書筆記好了，通過《以利為利》這本書，來討論“提高農民養老金應該哪一級政府負責？”

答案是：不太能指望地方政府。

理由至少有兩點：1、地方政府沒錢；2、地方政府沒動力。

這背后的指揮棒就是稅制，準確地說，是 1994年的分稅制改革。

大家知道，改革之前，中央和地方的財政收入是三七開的比例，改革之后變成了倒三七開，大部分地方支出要依靠中央政府的轉移支付。所以，除了部分經濟發達地區，絕大多數地方政府拿不出來錢給農民漲養老金。

而從稅制的角度看，給農民提高基礎養老金，最直接的影響是促進消費，間接影響是促進生產，但是，消費稅100% 歸中央，增值稅之前中央地方占比是：75：25，調整后各占一半。這筆賬是不劃算的，地方政府承擔了提高養老金的財政壓力，不過是“為人作嫁”，沒有這個動力。

《以利為利》花了很大篇幅講分稅制改革的影響和土地財政背后的邏輯：分稅制改革之前，地方政府大搞鄉鎮企業，因為那時候是“大包干”，企業產值越大，增值稅越多，地方政府盈余就越多；而分稅制改革之后，增值稅中央拿走大頭，地方政府很快對搞鄉鎮企業喪失興趣，轉而另辟蹊徑搞土地財政，因為土地出讓收入和相關建筑行業的營業稅都是地方占大頭，且相當大一部分是預算外收入，地方可以自由支配，堪稱完美。

綜上，從財稅的角度，提高農民基礎養老金萬萬指望不上地方政府：這里面的激勵是完全錯位的，收益小負擔重，何況還沒錢——在土地財政難以為繼的今天就更難了。

那么，答案也就呼之欲出，這件事得由中央政府負責，理由至少有以下四點：

1、分稅制改革之后，”財權層層上收，事權層層下移”，財權和事權完全不對等。人家說能力越大責任越大，既然中央有這個錢，就應該負這個責任。如果說其他事情必須依賴地方去辦，提高城鄉居民基礎養老金則不用：因為人人有份且一樣多，它不像低保，連篩選都不用，直接打到老人的社保卡就行，用不著地方政府經辦。因此，中央應該做，也可以做。

2、目前地方政府嚴重依賴中央的轉移支付，這里面相當大的比例是專項資金。《以利為利》一書花了三章講專項資金：

專項資金要通過政府層級一直下達到農村基層卻是非常困難的。在最基層的鄉鎮一級，稅費改革前已經積累了大量的冗員。這些人員普遍處于一種吃不飽的“半饑餓”狀態，所以，下達的專項基金難免要被擠占、挪借作為“吃法”之用。……對于這些冗員而言，如果得不到專項，或者無事可做，就可能另立名目搜刮當地的農民。但是如果對于專項資金不加以嚴格的管理和審計，這些資金就會被用于養人。
《以利為利》第九章 農村基本公共服務

所以，基礎養老金直接打到個人賬戶，就可以避開中間商賺差價。所以，搞項目不如發錢，與其相信“項目的精準”，不如相信“現金的公平”。

3、在《以利為利》一書中還提到一個概念，基層政權的“懸浮”狀態：以前鄉鎮干部的主要工作是“要錢要糧要命”（稅費公糧和計生），現在這些工作都不用做了，也就不管農民了，政權“懸浮”在農村上面。為什么現在很多地方的縣城很繁華，但農村沒人管，原因就在于此。所以，中央直接發養老金，是國家與農民之間建立的一條最直接的“血脈聯系”，讓國家的力量直接觸達個體。

4、由中央負責也能解決地區不平衡的問題。目前除了上海北京，大部分省份城鄉居民（超過 95% 是農民）基礎養老金不到200 元，只在中央提供的最低 143 元的基礎上象征性加了二三十塊錢。而相比經濟發達地區，中西部農民更需要這筆錢，因為他們除此之外幾乎沒有其他收入。轉移支付不就是為了平衡地區差異嗎?由中央負責統一提高城鄉居民的基礎養老金，也是最好的轉移支付手段。

最后說一下這本書，2023 年從北京去多倫多， 我隨身帶了十來本書，這是其中一本。作者周飛舟是社會學學者，北大教授和北大社會學系主任，我印象中社會學做田野調查往往是調查基層社會，但周飛舟把社會學的方法延展到了政府領域，或可稱之為“財政社會學”，這是我非常喜歡的，因為在中國語境下，政府是最核心的要素。

政府在社會學眼中的形象要么是僵硬的，要么是非常實用性的。說其僵硬是因為我們并不知道“扶持之手”和“掠奪之手”背后的決定力量來自何方，從而不能判斷今天的扶持明天會不會變成掠奪；說其實用，是因為政府在實踐中表現出的策略性和變通性似乎只是因為“管用“，我們對其背后的制約力量以及制度性因素則知之甚少。
《以利為利》第一章 緒論：政府行為與中央——地方關系

而出國之后，我慢慢意識到，稅和社保是國外每個人都需要知道的常識（一個涉及收錢，一個涉及發錢），而這兩方面的知識，絕大多數中國人都是糊里糊涂的（包括我）。過去一年，我深感社保制度設計背后有著無數的“奧妙”，而財稅的影響更大過社保。所以這本書我覺得每個人都該讀一讀，如此才能對社會有更清晰的判斷。不用全讀，我覺得不容錯過的是第四章《分稅制改革及其影響》和第十二、十三、十四章講土地財政的內容。

《以利為利》這個書名來自《禮記·大學》“國不以利為利，以義為利也”，意思就是一個政府不能只想著去搞錢，把搞錢作為最大的利益，而是要以道義、民眾的福祉作為最大的利益。這本書講的是政府如何以利為利，結論是不能繼續這么干下去了。搞土地財政是“以利為利”，提高農民養老金才是“以義為利”。