優(yōu)化路徑完善侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度

[責(zé)任編輯：楊玥]
強(qiáng)制報(bào)告制度作為破解侵害未成年人案件“發(fā)現(xiàn)難、取證難、救助難”的關(guān)鍵舉措,通過明確密切接觸未成年人行業(yè)從業(yè)人員的法定義務(wù),構(gòu)建了未成年人保護(hù)的“前端防線”。2020年5月,最高人民檢察院、國家監(jiān)察委員會(huì)、教育部、公安部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見(試行)》(下稱《意見》),2021年該制度被納入修訂后的未成年人保護(hù)法,正式上升為法律規(guī)定。實(shí)踐中,該制度在推進(jìn)中仍面臨多重困境,亟須從制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行機(jī)制、保障措施等層面加以完善,真正讓“沉默的聲音”被聽見,讓受侵害的未成年人得到及時(shí)保護(hù)。

侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度推進(jìn)中遇到的現(xiàn)實(shí)問題

核心要素界定模糊,有的強(qiáng)制報(bào)告主體與情形缺乏明確邊界。其一,強(qiáng)制報(bào)告主體范圍有待進(jìn)一步明確。強(qiáng)制報(bào)告制度雖明確“密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員”為義務(wù)主體,但對(duì)部分特殊主體的界定缺乏實(shí)操性。一方面,新興行業(yè)主體未被明確納入。隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,電競酒店、網(wǎng)絡(luò)直播平臺(tái)、未成年人網(wǎng)絡(luò)社交App運(yùn)營者等新興業(yè)態(tài)從業(yè)人員,實(shí)際具備密切接觸未成年人的條件且易發(fā)現(xiàn)侵害線索,但《意見》第3條列舉的主體范圍未明確涵蓋此類群體,導(dǎo)致實(shí)踐中網(wǎng)絡(luò)性侵案件線索發(fā)現(xiàn)滯后。另一方面,個(gè)體從業(yè)者責(zé)任界定模糊,對(duì)無固定雇主的個(gè)體從業(yè)者(如獨(dú)立攝影師、兼職托管人員等)是否屬于強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)主體,制度未作出明確規(guī)定,導(dǎo)致此類人員長期脫離行業(yè)監(jiān)管,成為制度覆蓋的“盲區(qū)”。其二,強(qiáng)制報(bào)告情形的“疑似”標(biāo)準(zhǔn)缺乏量化指引。《意見》第4條列舉了九類應(yīng)當(dāng)報(bào)告的情形,但核心表述“疑似遭受不法侵害”缺乏具體判斷標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致義務(wù)主體難以把握?qǐng)?bào)告尺度。一方面,生理侵害的“疑似”標(biāo)準(zhǔn)模糊,如在教育行業(yè)中,學(xué)生身上的輕微傷痕究竟屬于“正常磕碰”還是“虐待痕跡”,缺乏明確的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致存在過度報(bào)告或者遺漏隱蔽侵害的情形。另一方面,精神侵害的認(rèn)定無明確依據(jù),制度未明確“長期精神虐待”“情感忽視”等非暴力侵害的報(bào)告情形,此類侵害因缺乏顯性特征,義務(wù)主體難以判斷是否屬于“嚴(yán)重侵害未成年人身心健康”,實(shí)踐中往往被忽視。

有的強(qiáng)制報(bào)告主體存在認(rèn)知偏差,主動(dòng)報(bào)告意愿不足。強(qiáng)制報(bào)告制度的落實(shí)效果,首要依賴強(qiáng)制報(bào)告主體的責(zé)任意識(shí),但實(shí)踐中部分義務(wù)主體存在明顯認(rèn)知偏差。其一,責(zé)任意識(shí)淡薄,部分從業(yè)人員將強(qiáng)制報(bào)告視為“額外負(fù)擔(dān)”而非法定職責(zé)。其二,認(rèn)知模糊,對(duì)強(qiáng)制報(bào)告情形、程序存在誤解。如鄭州市管城回族區(qū)檢察院2024年在開展旅館行業(yè)強(qiáng)制報(bào)告專項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn),部分住宿經(jīng)營者不清楚“非監(jiān)護(hù)人陪同未成年人入住且神情異常”屬于必須報(bào)告情形。此外,義務(wù)主體部分存在顧慮心理,如醫(yī)療、教育行業(yè)從業(yè)人員擔(dān)心報(bào)告后影響與當(dāng)事人的關(guān)系,住宿經(jīng)營者害怕影響生意,甚至有從業(yè)人員因擔(dān)心“報(bào)假案”被追責(zé)而選擇沉默。

協(xié)作機(jī)制缺乏制度化支撐,聯(lián)動(dòng)呈現(xiàn)“碎片化”。強(qiáng)制報(bào)告制度的有效運(yùn)行需要多部門協(xié)同發(fā)力,但實(shí)踐中缺乏常態(tài)化、規(guī)范化的協(xié)作機(jī)制,導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)多停留在“個(gè)案推動(dòng)”層面,難以形成穩(wěn)定合力。其一,缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)與公安、教育、民政、衛(wèi)健等部門雖均為責(zé)任主體,但未明確牽頭單位的核心職責(zé)與統(tǒng)籌權(quán)限。其二,協(xié)作形式松散且不穩(wěn)定。多數(shù)地區(qū)未建立定期會(huì)商、信息通報(bào)等常態(tài)化機(jī)制,如涉及多部門的復(fù)雜案件仍存在銜接斷層,跨區(qū)域案件因缺乏協(xié)作框架,線索移交、證據(jù)固定、被害人救助等環(huán)節(jié)均難以保障。此外,協(xié)作責(zé)任缺乏剛性約束,對(duì)部門間不配合、拖延協(xié)作的行為,未明確追責(zé)機(jī)制,導(dǎo)致部分部門存在“消極協(xié)作”傾向,影響整體執(zhí)行效能。

監(jiān)督追責(zé)機(jī)制剛性不足,制度威懾力有限。《意見》雖然規(guī)定了對(duì)未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的單位和個(gè)人的追責(zé),但“未履行”的具體情形(如故意不報(bào)、過失漏報(bào)、拖延報(bào)告)、追責(zé)的啟動(dòng)程序、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、處罰的種類和幅度等,在實(shí)踐中如何把握,缺乏細(xì)化規(guī)定,導(dǎo)致追責(zé)的剛性不足。同時(shí),對(duì)積極履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)的單位和個(gè)人的表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制,對(duì)強(qiáng)制報(bào)告人的保密機(jī)制、安全保護(hù)機(jī)制以及免責(zé)機(jī)制等,尚不完善。這使得強(qiáng)制報(bào)告主體在履行義務(wù)時(shí)面臨較大的心理壓力和潛在風(fēng)險(xiǎn),影響報(bào)告的積極性和主動(dòng)性。此外,監(jiān)督方式也較為單一,檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督多依賴個(gè)案審查,缺乏對(duì)制度落實(shí)情況的常態(tài)化監(jiān)督,對(duì)教育、衛(wèi)健、文旅等行業(yè)的專項(xiàng)監(jiān)督缺乏制度性規(guī)定。

完善侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的路徑探索

針對(duì)上述問題,需從制度設(shè)計(jì)、主體能力建設(shè)、實(shí)踐運(yùn)行等層面綜合發(fā)力,通過四大關(guān)鍵路徑完善制度,具體如下:

一要推動(dòng)制度精細(xì)化、體系化建設(shè),強(qiáng)化剛性約束。其一,細(xì)化強(qiáng)制報(bào)告主體與責(zé)任邊界。通過立法解釋或修訂,將具備密切接觸未成年人條件的新興業(yè)態(tài)從業(yè)人員和群體納入強(qiáng)制報(bào)告主體范圍;同時(shí)區(qū)分責(zé)任層級(jí),要求義務(wù)單位建立內(nèi)部報(bào)告機(jī)制,明確單位負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人及工作人員的具體職責(zé),實(shí)現(xiàn)責(zé)任到崗到人。其二,明確強(qiáng)制報(bào)告情形判斷標(biāo)準(zhǔn)。可由九部門出臺(tái)細(xì)化指導(dǎo)意見,對(duì)“疑似遭受不法侵害”“面臨不法侵害危險(xiǎn)”的情形分類描述,列舉身體虐待、情感虐待等行為的具體表現(xiàn),同時(shí)確立“合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)——強(qiáng)制報(bào)告人憑職業(yè)常識(shí)和理性判斷認(rèn)為存在侵害可能即可上報(bào),無需確證,降低報(bào)告門檻。

二要強(qiáng)化宣傳培訓(xùn),筑牢思想根基,提升強(qiáng)制報(bào)告自覺性。解決“不愿報(bào)、不會(huì)報(bào)”的問題,關(guān)鍵在于強(qiáng)化強(qiáng)制報(bào)告主體的責(zé)任意識(shí)和專業(yè)能力。其一,開展精準(zhǔn)化宣傳。檢察機(jī)關(guān)可牽頭聯(lián)合教育、衛(wèi)健、民政、文旅等部門,針對(duì)不同行業(yè)特點(diǎn)開展定制化宣傳。對(duì)教育行業(yè),重點(diǎn)講解校園欺凌、家暴等侵害情形的識(shí)別與報(bào)告;對(duì)醫(yī)療行業(yè),聚焦未成年人非正常受傷、低齡懷孕等可疑情形;對(duì)住宿行業(yè),強(qiáng)化“五必須”規(guī)定和可疑入住情形的判斷標(biāo)準(zhǔn)。其二,加強(qiáng)常態(tài)化培訓(xùn)。將強(qiáng)制報(bào)告制度納入密切接觸未成年人行業(yè)從業(yè)人員的入職培訓(xùn)和年度考核,邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)干警進(jìn)行專題授課,結(jié)合典型案例講解強(qiáng)制報(bào)告程序、法律責(zé)任。其三,創(chuàng)新宣傳載體。借助新媒體平臺(tái)擴(kuò)大宣傳覆蓋面,利用強(qiáng)制報(bào)告宣傳海報(bào)、短視頻、微信小程序等新型宣傳方式,讓制度要求深入人心。

三要加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng),構(gòu)建“六位一體”保護(hù)大格局。其一,以法定形式明確相應(yīng)部門作為強(qiáng)制報(bào)告協(xié)作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體,賦予其線索分流、進(jìn)度督辦、爭議協(xié)調(diào)的核心權(quán)限,改變“多主體負(fù)責(zé)、無主體統(tǒng)籌”的現(xiàn)狀。可構(gòu)建“線索上報(bào)—立案監(jiān)督—救助幫扶—后續(xù)跟進(jìn)”的全流程協(xié)作模式,要求對(duì)涉及多部門職能的侵害案件,必須由統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門啟動(dòng)協(xié)同機(jī)制,確保各項(xiàng)措施同步推進(jìn),避免因部門推諉影響被害人權(quán)益。其二,搭建侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告跨部門信息共享平臺(tái),整合線索接收、流轉(zhuǎn)、處置、反饋等全流程數(shù)據(jù),實(shí)現(xiàn)公安、檢察、教育、民政等部門信息實(shí)時(shí)互通,打破“信息孤島”,推行“線上平臺(tái)+書面流轉(zhuǎn)”的規(guī)范化協(xié)作模式,所有協(xié)作事項(xiàng)均通過信息平臺(tái)留痕,確保協(xié)作全程可追溯、可監(jiān)督。其三,將強(qiáng)制報(bào)告協(xié)作情況納入各部門年度績效考核體系,扭轉(zhuǎn)部分部門“消極協(xié)作”的傾向,確保協(xié)作機(jī)制從“個(gè)案推動(dòng)”轉(zhuǎn)向“制度常態(tài)”,提升整體執(zhí)行效能。

四要健全剛性監(jiān)督追責(zé)體系,筑牢制度執(zhí)行底線。其一,強(qiáng)化追責(zé),細(xì)化“未履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)”的具體情形,按情節(jié)輕重、后果嚴(yán)重程度設(shè)定行政處分、行政處罰乃至刑事責(zé)任,建立“一案雙查”制度,辦理侵害案件時(shí)同步審查“應(yīng)報(bào)未報(bào)”情況。其二,健全激勵(lì)保障機(jī)制,設(shè)立強(qiáng)制報(bào)告獎(jiǎng)勵(lì)基金,對(duì)及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)告重要線索者予以獎(jiǎng)勵(lì),同時(shí)落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告人信息保密、安全保護(hù)及善意誤報(bào)免責(zé)規(guī)則。其三,創(chuàng)新多元監(jiān)督方式,構(gòu)建“常態(tài)化+專項(xiàng)+社會(huì)”監(jiān)督體系,明確檢察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)監(jiān)督、常態(tài)化監(jiān)督職責(zé),對(duì)發(fā)現(xiàn)的普遍性問題及時(shí)啟動(dòng)公益訴訟程序;引入人大代表、人民監(jiān)督員監(jiān)督,暢通舉報(bào)渠道,推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)制定自律公約,實(shí)現(xiàn)多維度協(xié)同監(jiān)督。

(作者為河南省鄭州市管城回族區(qū)人民檢察院副檢察長)