代志新等：更加注重投資于人，助力實(shí)現(xiàn)“十五五”良好開(kāi)局

代志新 中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

楊 素 中國(guó)人民大學(xué)行為實(shí)驗(yàn)財(cái)稅研究中心研究員

本文轉(zhuǎn)載自3月18日《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》。

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今年是“十五五”規(guī)劃開(kāi)局之年，財(cái)政資金更加注重投資于人，這既是應(yīng)對(duì)短期需求不足的務(wù)實(shí)舉措，也是著眼于長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

今年全國(guó)兩會(huì)《政府工作報(bào)告》在明確“堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、提質(zhì)增效，發(fā)揮存量政策和增量政策集成效應(yīng)”這一政策取向的同時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出要“更加注重支持提振消費(fèi)、投資于人、保障民生等方面”。在更加積極的財(cái)政政策取向下，投資于人已連續(xù)兩年被寫(xiě)入政府工作報(bào)告，這是以人民為中心的發(fā)展思想在財(cái)政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

新發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展。今年是“十五五”規(guī)劃開(kāi)局之年，財(cái)政資金更加注重投資于人，這既是應(yīng)對(duì)短期需求不足的務(wù)實(shí)舉措，更是著眼長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。為此，有必要深刻理解投資于人的時(shí)代內(nèi)涵，并關(guān)注更加積極的財(cái)政政策投資于人有何可為、如何落地。

深刻理解投資于人的時(shí)代內(nèi)涵

投資于人是以“人”為直接對(duì)象的資源配置活動(dòng)。相對(duì)于投資于物，如基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)資料等物質(zhì)資本而言，投資于人將資金資源投向人本身，以促進(jìn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕為目標(biāo)。但這種投入不是單純的福利支出，而是通過(guò)提升人的教育、技能、健康水平，不斷推動(dòng)人力資本提升，最終轉(zhuǎn)化為社會(huì)生產(chǎn)率和生活質(zhì)量的提升，從而實(shí)現(xiàn)讓全體人民共享發(fā)展成果。重視投資于人，標(biāo)志著財(cái)政政策從傳統(tǒng)的“物本”增長(zhǎng)邏輯向“人本”發(fā)展邏輯的躍升。

從投資于人與投資于物的關(guān)系看，二者相輔相成、辯證統(tǒng)一。投資于物解決的是“用什么來(lái)服務(wù)”，投資于人解決的是“為誰(shuí)服務(wù)、誰(shuí)來(lái)創(chuàng)造”。投資于物可以為投資于人提供物質(zhì)基礎(chǔ)，投資于人則為投資于物提供實(shí)踐動(dòng)力與勞動(dòng)力支撐，兩者內(nèi)在統(tǒng)一于落實(shí)以人民為中心的發(fā)展思想中，將投資于物和投資于人緊密結(jié)合，通過(guò)人力資本積累，讓物的利用效率更高、投資回報(bào)更可持續(xù)。

財(cái)政支出投資于人大有可為

從總量看，更加積極的財(cái)政政策為投資于人提供了資金保障。《政府工作報(bào)告》提出，今年赤字率擬按4%左右安排，赤字規(guī)模5.89萬(wàn)億元；一般公共預(yù)算支出規(guī)模首次達(dá)到30萬(wàn)億元；超長(zhǎng)期特別國(guó)債擬發(fā)行1.3萬(wàn)億元，特別國(guó)債擬發(fā)行3000億元，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券安排4.4萬(wàn)億元。這些數(shù)字有力體現(xiàn)了財(cái)政政策對(duì)投資于人的“硬支撐”。

從結(jié)構(gòu)看，《政府工作報(bào)告》圍繞投資于人已形成一套系統(tǒng)的財(cái)政支出安排。在收入方面，明確“居民消費(fèi)價(jià)格漲幅2%左右”“居民收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步”的目標(biāo)，提出“制定實(shí)施城鄉(xiāng)居民增收計(jì)劃”，并配合以舊換新、貸款貼息、融資擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)榷喾N舉措，直接作用于居民的“錢(qián)袋子”，提升其消費(fèi)意愿，讓財(cái)政資金轉(zhuǎn)化為居民的實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力。在教育方面，部署“推進(jìn)教育資源布局結(jié)構(gòu)調(diào)整”“推動(dòng)基礎(chǔ)教育擴(kuò)優(yōu)提質(zhì)”，從學(xué)前教育到高等教育，再到特殊教育、專(zhuān)門(mén)教育、職業(yè)教育，財(cái)政資金支持構(gòu)建覆蓋全生命周期的教育支持體系，為人力資本積累奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在醫(yī)療方面，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)運(yùn)行保障、提高居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、健全多層次醫(yī)療保障體系、完善藥品集采治理與醫(yī)保支付等領(lǐng)域的持續(xù)投入機(jī)制，將“加快建設(shè)健康中國(guó)和體育強(qiáng)國(guó)”“人均預(yù)期壽命提高到80歲”等目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可操作的財(cái)政安排。在“一老一小”方面，針對(duì)當(dāng)前家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)重的實(shí)際，提出提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金月最低標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大服務(wù)供給、實(shí)施消費(fèi)補(bǔ)貼、發(fā)放托育服務(wù)補(bǔ)助、完善生育保險(xiǎn)制度和生育休假制度等，降低家庭生育養(yǎng)育成本。這一系列財(cái)政政策安排，以覆蓋全生命周期的公共服務(wù)供給為主線，聚焦居民收入增長(zhǎng)、教育人力資本積累、全民健康素養(yǎng)提升等重點(diǎn)領(lǐng)域，不僅能在短期內(nèi)激活消費(fèi)潛能、穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，還將長(zhǎng)期厚植人力資本根基，提升全要素生產(chǎn)率。

充分釋放投資于人的財(cái)政政策效能

完善資金給付，讓財(cái)政政策效能可感可知。財(cái)政資金投資于人的效能，不僅取決于“投多少”，還取決于“怎么投”。讓政策效能可感可知，有必要實(shí)施精細(xì)化的資金給付機(jī)制。針對(duì)居民消費(fèi)、養(yǎng)老托育、醫(yī)療護(hù)理等領(lǐng)域，探索將財(cái)政補(bǔ)貼前置化。通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼抵扣、醫(yī)保即時(shí)結(jié)算等方式，減輕居民支付負(fù)擔(dān)，撬動(dòng)更大服務(wù)消費(fèi)意愿。探索通過(guò)制度化安排，逐步形成穩(wěn)定、可預(yù)期的居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金等標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)機(jī)制，促進(jìn)居民人均可支配收入持續(xù)增長(zhǎng)，將政策紅利轉(zhuǎn)化為民生溫度。

優(yōu)化績(jī)效約束，讓財(cái)政投入指向人的發(fā)展。《政府工作報(bào)告》提出“提高財(cái)政資金使用效益”，這意味著投資于人并非不計(jì)財(cái)政成本的福利擴(kuò)張，而是在預(yù)算約束的前提下追求人力資本投資的邊際收益最大化。在投資于人的支出導(dǎo)向下，相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)“建了多少設(shè)施、發(fā)了多少補(bǔ)貼”的路徑依賴(lài)，轉(zhuǎn)而以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角衡量人的回報(bào)。不妨將人力資本積累的核心指標(biāo)，如勞動(dòng)力平均受教育年限、人均預(yù)期壽命提升、居民消費(fèi)傾向變化等納入績(jī)效評(píng)價(jià)體系，避免短期政績(jī)沖動(dòng)對(duì)長(zhǎng)期人力資本積累的擠占。通過(guò)人本指標(biāo)的硬約束，促進(jìn)各級(jí)政府和資金使用主體真正樹(shù)立起以人為本的財(cái)政觀念。

強(qiáng)化政策協(xié)同，實(shí)現(xiàn)物與人的深度融合。投資于人與投資于物是內(nèi)在統(tǒng)一的，二者深度融合，有賴(lài)于財(cái)政、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等宏觀政策的協(xié)同發(fā)力。《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)宏觀政策取向一致性和有效性”“加強(qiáng)財(cái)政、金融、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等政策協(xié)同”，本質(zhì)上是統(tǒng)籌短期與長(zhǎng)期目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化與人本價(jià)值的統(tǒng)一。通過(guò)跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，讓物的投資建設(shè)與人的發(fā)展需求相匹配，推動(dòng)不同領(lǐng)域的政策在人這一交匯點(diǎn)上產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與就業(yè)質(zhì)量同步提升、技術(shù)突破與人力資本積累良性循環(huán)、城鎮(zhèn)建設(shè)與公共服務(wù)雙向適配，為“十五五”時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展注入內(nèi)生動(dòng)力。