高培勇：2026年積極財政政策的突出變化：從規模擴張到科學管理

高培勇 中國社科院學部委員

以下觀點整理自高培勇在CMF季度論壇（2026年第一季度）（總第72期）上的發言

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一、2026年積極財政政策的新變化

中國經濟在今年第一季度實現了“開門紅”，同時當下中國經濟周期運行呈現出一系列不同于以往的全新特征。中國經濟第一季度的“開門紅”能否延續至全年，甚至進一步演化為“十五五”的“開門紅”，取決于我國能否根據當下中國經濟周期運行中的新特征找到新的分析框架，拿出與之相契合的宏觀經濟政策。

由此分析2026年及“十五五”時期的中國經濟走勢，需要回答一個重要問題：同樣是更加積極有為的宏觀政策，在2026年，相對于2025年及此前究竟有哪些新的變化？

聚焦更加積極的財政政策，相對于2025年及以往，2026年更加積極的財政政策所折射出的最突出變化究竟是什么？

這首先可從量的線索，亦即力度層面加以歸結。這方面的變化的確不小。第一，赤字，全國財政赤字規模達到5.89萬億元，比上年增加2300億元。第二，地方債，新增地方政府專項債務限額4.4萬億元。第三，特別國債，發行超長期特別國債1.3萬億元和特別國債3000億元。第四，家電以舊換新政策安排2500億元，同時設立財政金融協同專項資金1000億元，兩項合計3500億元。

可以發現，所有這些從量上、從力度上進行的歸結，均有先例可循，相對并不陌生。需要進一步提出的問題是：除此之外，是否還有其他更為突出的線索、更為基本的方面值得關注。

二、“財政科學管理”成為高頻詞匯

可以立刻指出的一條是，自去年下半年以來，“財政科學管理”一詞不斷出現在黨和政府一系列文獻當中，已成為一個高頻詞匯。

2025年10月，黨的二十屆四中全會報告指出，要“發揮積極財政政策作用，增強財政可持續性，加強財政科學管理，加強財政資源和預算統籌”；2025年年末召開的中央經濟工作會議提出“加強財政科學管理，優化財政支出結構”；2026年3月舉行的全國“兩會”，《政府工作報告》特別指出“加強財政科學管理，深化零基預算改革”；《“十五五”規劃綱要》也專門提出“深化財稅體制改革，發揮積極財政政策作用，加強財政科學管理，增強財政可持續性”。與財政科學管理更為貼近的2026年《財政預算報告》，對財政科學管理作出了八個字的清晰界定，“應收盡收、能省則省”。即在財政收入上應收盡收，在財政支出上能省則省。“應收盡收、能省則省”成為財政科學管理最重要、最基本的內涵。

“財政管理”一詞此前一直在使用，但在“財政”與“管理”之間插入“科學”二字，形成“財政科學管理”這一具有全新意義的概念，并成為高頻詞匯，當下尚屬首次。這實際上提示了許多過去僅在小范圍討論、現在需要在更廣范圍內提及的問題。其一，財政管理是一門科學，并非可以任人隨意打扮的小姑娘，也不是可以隨主觀意志、個人偏好而翩翩起舞的“木偶劇”。因此，應對財政管理本身懷有足夠的敬畏之心。須敬畏科學、敬畏規律。

科學管理，特別是財政的科學管理同樣能夠產生政策效益。政策效益并非僅僅源于量的增加，在很大程度上也源于質的改善。因此，“更加積極”既體現在財政政策所涉及的資金規模上，更體現在財政政策所涉及資金的使用效益上。對于財政政策、對于宏觀政策，不能僅有量這一維度的觀察視角，還須在此基礎上加上質。此外，通讀《政府工作報告》及《預算報告》可以發現，2026年財政改革發展工作的重點工作之一即為提高財政資金的使用效能。

那么，為何在“十五五”開局之年強調要加大逆周期和跨周期調節力度、提高宏觀經濟治理效能的背景下，特別強調加強財政的科學管理？從一般意義理解，這顯然是由于財政收支平衡壓力加大，特別是一些地方財政出現困難所致。但是，跳出一般層面而伸展更深層次觀察，可以發現，還有更基本、更深層、更重要的原因，其中有若干標志性事件需要從宏觀分析層面給予足夠關注。

1、財政支出規模歷史性跨越30萬億元

今年的《預算報告》披露，財政一般公共預算支出規模為30.01萬億元。單看這一數字可能難以形成直觀感受，但可提及兩個參照系：1999年全國財政收入跨越1萬億元，2000年全國稅收收入跨越1萬億元。對比20余年間的變化，30萬億元的分量便可掂量出來。

問題在于，這一趨勢還將延續，亦即財政支出規模不僅將繼續增長，而且會以高于GDP的增速增長。這首先是人類社會財政支出的基本規律，并無例外。立足于中國，還可看到一些特殊因素：2035年要基本實現社會主義現代化，留給我們的時間窗口不足十年，在此過程中有諸多歷史欠賬、諸多亟待解決的問題，須通過財政支出規模的增加予以解決。實現基本公共服務的均衡性和可及性，特別是2035年共同富裕取得決定性進展，我們面臨一場攻堅戰。在這場攻堅戰中，財政支出是不可或缺的支撐力量。

2、宏觀稅負水平一再下滑

通常所說的宏觀稅負水平，大致有兩個計算依據：一是稅務總局提供的全國稅收收入數字，二是財政部預算報告中的全國稅收收入數字。兩者有所不同，稅務總局的全國稅收收入不包括關稅，也未扣除出口退稅；財政部預算報告中的全國稅收收入數字，則包括關稅并扣除了出口退稅。兩個計算依據各有側重點，今天我們以財政部的稅收收入數字作為依據。

2025年全國稅收收入17.64萬億元，當年GDP為140萬億元，宏觀稅負為12.6%。根據2026年預算，全國稅收收入18.15萬億元，按照GDP增長5%計算，即為147萬億元的GDP，宏觀稅負為12.35%。若翻閱歷史數據，可以看到，宏觀稅負是從將近20%一路降至今日水平的。

若不做大的調整，這一趨勢可能還將延續：價格在低位水平運行，傳統行業稅收增速放緩，新型行業稅收總體規模較小，如此等等，仍然會對宏觀稅負產生壓力。

3、舉債收入

政府做事總要花錢，按照“以支定收”的邏輯，財政支出不斷增長的情況下，若宏觀稅負持續下滑，其間的缺口只能通過舉債填充。

2026年舉債總收入加總為11.89萬億元。按照11.89萬億元計算，其中包括地方政府專項債務，故在計算債務依存度時，要以一般公共預算支出加上政府性基金預算支出，合計42萬億元為分母，債務依存度為28.31%。若僅計算一般公共預算的債務依存度，舉債規模為7.29萬億元，即從11.89萬億元中扣除地方專項債務限額4.4萬億元，債務依存度為24.96%。

更重要的是債息支出。借來的錢按照政府債務運行規律固然可以不還，可通過借新還舊循環辦法解決，但利息總要支出。2026年預算顯示，中央本級債務利息支出為8739.99億元，單看此數字可能難以體會。但有兩個數字值得關注，可做補充：其一，債息支出增速6.7%，高于財政支出增速、財政收入增速及GDP增速；其二，債息支出占中央本級支出4.54萬億元的19.24%。此處僅計算中央本級債務利息支出，未包括地方。

4、政府支出規模在高質量發展中的作用趨于增強

以一般公共預算支出30.01萬億元，政府性基金預算支出12萬億元，社會保險基金預算支出12萬億元，國有資本經營預算2921億元，扣除其間的重復計算因素，加總求和，四本預算總支出大體為50萬億元。按2026年GDP147萬億元計算，占比30%以上。因此，從確保“十五五”高質量發展行穩致遠的維度來看，政府所掌握的這些資金的使用效能，直接關系整個經濟運行中高質量發展行穩致遠目標的實現。

把上述這幾個方面的情形放在一起，再來體會加強財政科學管理的意義以及它可能對高質量發展產生的影響，特別是面臨的一些挑戰，體會便可更深一層。

三、加強財政科學管理面臨的嚴峻挑戰

現在看來，這一挑戰值得高度重視。比如，必須特別關注其間可能產生的碰撞，要突破慣性思維。面對經濟運行中的新變化、新情況，可以特別關注以下幾點：

1、當家要理財。不能只問事不問錢、只論效益不論成本。宏觀經濟分析中經常提及這樣的問題，總是說力度不夠要加力度，但在提出此類政策主張的同時，還須說明，為了加力度要付出怎樣的成本，特別是當成本與效益相碰頭時，究竟是成本大還是效益大，這是必須要算的一筆賬，不算顯然不行。當然，此處所說的“效益”和“成本”是全面的效益和成本，既包括有形的，也包括無形的；既包括可以貨幣計量的，也包括不能以貨幣計量的；既包括直接的，也包括間接的。

2、政府部門“過緊日子”提了多年。現在看來，這一“緊日子”恐怕已是常態，財政進入緊運行狀態并非周期性現象，而是趨勢性現象。因此，不能把政府部門過緊日子當作權宜之計、臨時之策，更不能只說不做。在諸多預算單位中，年終突擊花錢、為花錢而花錢的現象，確應高度警惕，應從推動高質量發展全局的意義上加以認識。

3、預算績效評價不能僅局限于投資項目。對投資項目的績效評價或成本效益分析，我們相對較為熟悉。但除基建投資項目外，其他政府項目是否也應進行預算績效評價？《政府工作報告》、《預算報告》專門提出，財政管理要向資金使用的全鏈條、預算單位的全覆蓋拓展，業務流程要持續優化，支出標準體系要更加健全。

最后，近期從“投資于物”轉向“投資于人”受到特別關注。在財政科學管理上，投資于物還有一套制度體系可供選擇，隨著更多轉向投資于人，在財政科學管理上將面臨新的挑戰。如何在投資于人的公共服務性支出方面加強財政的科學管理，是亟待解決的一個非常重要的話題。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。