美國的新“混合”經濟戰｜GBA編譯

譯者按 ·2026·04·13

1月初，作為對委內瑞拉施壓的一環，美國在公海連續扣押多艘與委內瑞拉相關的油輪，并在早前宣布對受美制裁油輪實施“全面徹底的封鎖”。除了委內瑞拉，長期以來，美國對伊朗和俄羅斯等國不越過武裝沖突紅線的前提下，對對手施加經濟壓力，試圖進行能源封鎖。特朗普二次入主白宮后，美國政府的“工具箱”逐漸從傳統制裁轉向“混合經濟戰”——即動用海軍力量在公海扣押油輪。

美國長期以來試圖對伊朗和俄羅斯等國制裁的威力逐步減弱，背后的原因在于出現了新經濟體作為能源市場替代。面對這一現實，美國試圖通過武力加持恢復經濟威懾。然而，這一策略模糊了軍事與經濟的界限，可能招致外國報復、網絡對抗乃至海上沖突，開啟一個更加危險的新時代。

本文原載于《外交事務》（Foreign Affairs），原題為“America’s New Way of Economic War: The Dangers of a Strategy With No Doctrine”， 囿于篇幅，有所刪減，供讀者參考。

特朗普總統去年年底決定在公海扣押委內瑞拉油輪，這標志著美國經濟外交策略發生了重大轉變。二十多年來，華盛頓一直明確區分經濟手段（尤其是制裁和出口管制）與軍事能力的運用。制裁——例如自2019年以來針對委內瑞拉石油的制裁——是在不越過武裝沖突紅線的前提下，給對手施加經濟壓力的手段。相比之下，海上封鎖和扣押船只則是美國政府在武裝沖突背景下采取的軍事行動。

然而，在去年12月，特朗普宣布對運送委內瑞拉石油的受制裁油輪實施“全面徹底的封鎖”（total and complete blockade），此后數月間，他迅速擴大了美國海軍在執行制裁中的作用。目前（截止到3月），美國海軍已扣押或扣留了至少十艘與委內瑞拉有關聯的油輪。特朗普還威脅要對向古巴運送石油的國家征收關稅——他似乎正通過海岸警衛隊悄悄兌現這一威脅，該機構已攔截了至少一艘駛往古巴的船只。美國的盟友也紛紛效仿：2月，印度扣押了數艘受美國制裁的伊朗油輪；1月，法國扣留了一艘受制裁的俄羅斯船只，3月早些時候又扣留了另一艘。

封鎖船只作為一種治國方略，有望恢復近年來已然失效的美國及其盟友制裁措施的效力。但這種戰略轉變也充滿風險，可能招致其他國家的同等報復。如果華盛頓打算開啟一個混合經濟戰（hybrid economic warfare）的新時代，就應制定一套關于何時及如何使用制裁、何時動用武力予以支持的準則，并明確其行動的法律依據。否則，華盛頓將面臨招致其他政府進行經濟、網絡甚至軍事報復的風險，并可能開創一個危險先例——讓對手得以在非武裝沖突情況下扣押美國及其盟友的財產。

這張社交媒體視頻截圖顯示，2025年12月10日，美軍扣押油輪。美國總統特朗普當天說，美軍在委內瑞拉附近海域扣押了一艘油輪（圖源：新華社）

巔峰已成過去

特朗普轉向混合經濟戰的原因很簡單：他別無選擇，至少如果他想對華盛頓的石油出口對手施加經濟壓力的話。最近幾周，鑒于伊朗封鎖霍爾木茲海峽以及全球油價急速上漲，美國暫時放寬了對俄羅斯和伊朗石油的制裁。但現實是，盡管受到美國制裁，伊朗和俄羅斯的大部分石油早已進入全球市場。

過去幾年里，美國制裁的效力日益減弱，特別是在削減受制裁國家石油出口量方面。9·11恐怖襲擊事件后，制裁（sanctions）成為美國決策者的首選工具，起初在阻止對手從石油銷售中獲利方面相當成功。美國對伊朗石油貿易的制裁，使伊朗的石油出口量從2011年的每日200多萬桶降至2014年的每日不足100萬桶。這種經濟壓力在促使德黑蘭于2015年同意簽署《聯合全面行動計劃》（Joint Comprehensive Plan of Action，即伊核協議）方面發揮了關鍵作用，該協議包括解除與石油相關的制裁。

特朗普在首個任期內也利用制裁手段取得了顯著的經濟成效。2018年，他宣布美國退出伊朗核協議并重新實施制裁；此后幾年間，伊朗的石油出口量下降了75%。他對委內瑞拉實施的“極限施壓”（maximum pressure）制裁行動，導致該國石油出口量進一步下滑——此前受腐敗和管理不善影響，其出口量已呈下降趨勢——從2017年的每日160萬桶降至2020年的不足50萬桶。

盡管拜登政府決定不重新加入伊核協議，但伊朗的石油出口量仍開始回升。這種回升可能是由于該政府在制裁執行方面采取了略為寬松的姿態。但與執行不力相比，美國制裁效力的減弱更能解釋這一回升：特朗普政府曾在2025年針對伊朗實施了600多項制裁，既針對運輸伊朗燃料的船舶，也針對購買該燃料的公司。然而，去年全年德黑蘭的原油出口量仍維持在每日約150萬桶——與2016年《伊核協議》生效時的水平相當。

在去年年底特朗普政府實施海上封鎖之前，委內瑞拉的石油銷售同樣表現出對制裁壓力的抗性。盡管公開數據難以追蹤2025年委內瑞拉的石油出口情況，但即使不計入美國政府授權進口至美國煉油廠的原油，其出口量似乎也保持穩定或較2024年有所增長。

制裁對俄羅斯石油出口量的影響也相對較小。盡管歐洲全年實施制裁，且美國于去年10月對俄羅斯兩大石油公司，俄羅斯石油公司（Rosneft）和盧克石油公司（Lukoil）實施了制裁，但2025年俄羅斯石油出口總量整體保持相對穩定。事實上，烏克蘭對西方制裁對俄羅斯能源出口束手無策日益感到沮喪，這促使該國從去年秋季開始并延續至今年，加劇了對俄羅斯能源基礎設施的軍事打擊。

烏克蘭無人機轟炸俄能源設施（圖源：法新社）

為何美國制裁效果不佳？

美國制裁的威力之所以減弱，很大程度上是因為出現了另一種全球經濟網絡。長期以來，美國制裁的效力源于它迫使世界各地的公司做出選擇：要么與華盛頓做生意，要么與它的對手做生意，但二者不可兼得。例如，美國不會強迫歐洲或中東的公司停止從伊朗購買石油，但這樣做的公司將面臨被美國市場拒之門外的風險。這意味著它們將失去獲得美元、美國技術和西方保險的渠道，以及通過美國銀行進行支付的能力。

對大多數企業而言，選擇很明確。它們寧愿保持進入美國市場的渠道，也不愿去爭奪伊朗等規模小得多的經濟體中微薄的利潤。然而，如今越來越多的企業開始反其道而行之——愿意冒被美國市場切斷的風險，因為在其他地方有豐厚的利潤可圖。此外，隨著美國加強對俄羅斯等大國的制裁，這些國家開始建立完全獨立于美國經濟的自身網絡。

以俄羅斯的能源出口為例。2022年底俄烏沖突后，華盛頓及其G7盟友試圖通過實施“價格上限”（price cap）來限制莫斯科從石油中獲利的能力。除非以大幅折扣出售，否則俄羅斯將無法再使用西方船只、銀行或保險服務來運輸其原油。此舉旨在削減俄羅斯的石油收入，同時確保石油市場的供應。俄羅斯的應對之策是斥資約100億美元購置新油輪，以便能夠自主運輸石油，而不必依賴可能被切斷或受到制裁的其他國家的服務或船只。俄羅斯還利用這支新船隊向印度和中國的買家出售石油，這些買家與美國幾乎沒有業務往來，因此愿意冒美國制裁的風險。如今，這支由1000多艘船只組成的全球“影子船隊”雖遭美國和歐洲制裁，卻生意興隆。

A wholehearted embrace of hybrid economic warfare risks foreign reprisal.

這種“抗制裁”經濟（sanctions-resistant economy）之所以能蓬勃發展，很大程度上要歸功于中國。2025年，中國購買了伊朗約90%的石油出口量，并成為俄羅斯和委內瑞拉原油的最大買家。許多中國大型跨國企業，尤其是銀行和國際石油公司，往往會遵守美國制裁，因為它們重視以美元開展業務以及與西方市場往來的能力。例如，2020年8月美國對香港前行政長官林鄭月娥實施制裁后，她不得不開始用現金支付個人開銷，因為香港那些與國際接軌的銀行不再允許她開設賬戶。去年秋天，在美國對俄羅斯的羅斯石油和盧克石油實施制裁后，中國主要國有石油公司也停止了從這兩家公司購買石油。

但許多中國企業并不懼怕美國的制裁。以昆侖銀行為例，這家中國小型銀行因與伊朗銀行進行交易，于2012年遭到美國制裁。昆侖銀行至今仍在運營，企業記錄顯示，盡管受到制裁，該行仍發展勢頭良好。去年，華盛頓還因購買伊朗石油而制裁了包括山東盛興化工公司在內的幾家中國“茶壺”煉油廠（譯者注："Teapot" refineries，指小型至中型私營獨立煉油廠）。但山東盛興仍在運營，今年1月，其官網還稱新廠區的建設正在穩步推進。

總體而言，華盛頓對北京仍握有顯著的經濟杠桿。無論某家中國大型銀行是否直接參與能源貿易，美國均可通過對其實施制裁造成嚴重損失。問題在于，此舉幾乎肯定會破壞特朗普自去年5月宣布初步貿易戰停火、11月簽署為期一年的貿易經濟協議以來，一直致力于與北京建立的脆弱經濟緩和關系。此外，中國也能施加經濟脅迫，正如去年4月切斷對美稀土出口那樣。因此，特朗普不太可能通過對中國從美國對手國購買石油實施重磅制裁，從而危及這一關系——以及他更廣泛的經濟和地緣政治目標。

是否扣押油輪，這是個問題

特朗普如今動用海軍攔截受制裁的油輪，從根本上改變了這一局勢，使美國制裁重新具備了威懾力。如果油輪無法抵達中國，伊朗、俄羅斯和委內瑞拉就無法向中國出售石油。但為經濟目的動用軍事手段，引發了重要的法律和政策問題，美國現在必須正視這些問題。

美國海軍制導導彈驅逐艦Uss Sampson DDG-102停靠在巴拿馬運河入口附近（圖源：路透社）

美國的制裁長期以來遵循“凍結”（freezing）原則：受制裁資產被凍結，但所有權并不轉移給美國。例如，經由美國銀行轉賬的受制裁款項會被攔截，但美國政府實際上不會實際占有這筆資金。然而，扣押船只意味著政府實際占有該資產，這提出了一個更具挑戰性的法律問題。

目前，特朗普政府似乎正依據美國法律中允許其沒收（而非僅僅凍結）與指定外國恐怖組織有關聯的資金和資源的條款行事。特朗普于2019年將伊朗的軍事組織“伊斯蘭革命衛隊”（IRGC）列為恐怖組織，現正以此認定作為沒收的法律依據。據報道，該政府已說服美國法官，至少有幾艘被扣押的船只與伊朗有關聯。假設特朗普政府在法庭上勝訴，它很可能計劃出售被扣押的油輪和石油。但如果華盛頓想要追查更多與伊朗或其他支持恐怖主義的國家或組織沒有明確聯系的船只，就需要找到一種替代的法律理論——無論是依據國內法還是戰爭法——來接管這些船只。

美國還必須做好準備，以應對其他國家的反應。若全盤接受這種混合經濟戰的打法，可能招致外國的報復。俄羅斯官員已譴責美國扣押油輪的行為是“海盜行徑”，并出動俄海軍艦艇護航。例如就在3月，俄羅斯海軍護送一艘俄羅斯油輪穿越英吉利海峽，制造了一種極易引發誤判或軍事升級的緊張局面。其他國家也可能決定實施自己的制裁，并扣押美國貨輪。過去二十年來，外國針對美國經濟脅迫實施的制裁在現實中影響甚微，因此美國官員對此并未過多擔憂。例如，自2022年以來，俄羅斯雖因回應西方制裁而對數百人實施了制裁，但實際后果寥寥無幾。但如果各國以扣押載有美國貨物的船只作為對美國扣押行動的回應，美國利益面臨的風險將大幅增加。

混合戰是否永無止盡？

網絡戰（cyberwarfare）的作用進一步讓美國未來的戰略和政策復雜化。自20世紀90年代以來，美國通常將混合經濟戰視為非法手段，長期以來一直譴責伊朗在波斯灣定期扣押船只等行為。華盛頓之所以更傾向于采取經濟措施而非動用武力，既出于意識形態考量，也出于實際需要：如果其眾多跨國公司成為攻擊目標，美國將面臨更多的防御漏洞。

到2010年代初期，網絡環境也成為了美國也必須關注的領域。2014年，索尼影業推出一部被朝鮮視為冒犯的電影后，遭到了朝鮮的黑客攻擊。奧巴馬政府對此舉予以嚴厲譴責，甚至實施了報復性制裁；此后，美國一直致力于爭取全球支持，以確立禁止對商業目標和關鍵基礎設施發動網絡攻擊的規范。

然而，隨著華盛頓開始推行混合經濟戰，如今似乎正準備投身于網絡戰。例如，已有數百個網絡犯罪團伙受到美國制裁，國會議員們甚至已提議向美國私營黑客發放“私掠許可證”（譯者注：指16至19世紀間，西方許多海權強國授權給指定的航海家，允許他們可以針對本國以外的違法人士、船隊進行追捕、摧毀等私掠行為的一種特許證或委任狀），以便沒收被外國網絡犯罪分子盜取的加密貨幣。然而，仍有諸多疑問待解，包括美國是否有權使用網絡手段追回存放在國外的受制裁資產。

如果美國擁有一套經濟外交學說——即一套指導制裁，或其他強制性經濟措施使用的基本原則——那么回答美國是否、以及何時會動用軍事或網絡手段來支撐其制裁措施，就會容易得多。屆時，美國便可將關于適當使用武力的原則納入該理論體系，從而在理想情況下避免全球陷入無序混戰。與此同時，未來數月美國很可能擴大其混合經濟戰的規模，然而，其走向卻難以預料。

本文作者

Peter E. Harrell

曾任國家安全委員會和國家經濟委員會的國際經濟與競爭力高級主任。

本文譯者

周宇笛

香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院GBA學術編譯組成員。

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校對｜覃筱靖

排版｜詹蘊第

初審｜覃筱靖

終審｜馮簫凝