鄭渝川 | 基層的鐵飯碗究竟好不好端，鎮村的工作好不好做？

華中師范大學政治學與國家治理研究院教授、博士生導師田先紅所著的《小鎮里的中國》一書，將華中地區一個鄉鎮政府在最近幾十年來的治理沿革納入觀察和研究的范疇，收集剖析了大量樣本鄉鎮的檔案資料尤其是信訪案件記錄、政策文件和法律文書，并開展了扎實的追蹤田野調查，對照了20世紀90年代至本世紀初基層信訪治理的狀況、稅費改革后的基層信訪治理狀況，從而挖掘了發展與穩定之間的張力規范、限制、驅動鄉鎮政府的規律，探究出國家和基層政權的制度供給能力及其實施績效。

這本書的出版，具有重要的學術意義，對于關心中國基層治理和穩定的研究者、大眾讀者更為具體地了解國情也具有不可低估的參照價值。

筆者在此前對鄉村治理、縣域和鄉鎮運行相關學術著作撰寫書評時，其實已經幾次提到，哪怕是縣城、鄉村的城鄉子弟，對于縣域和鄉村的治理運行，了解也非常有限——近些年來因就業形勢緊張而形成的考公考編熱，甚至縣鎮基層一些機關單位的臨聘崗位，競爭也非常激烈。但報考者、應聘者對于基層單位和崗位的了解，對于“上岸”后將面臨怎樣的壓力，處于什么樣的環境，單位和領導究竟關心什么，一無關系二無特殊資源的“上岸”者要如何脫穎而出，其實都是不清楚的。

所以，通過這本書，希望通過考公考編，獲得穩定工作和生活，尤其是希望回避熱門部門、城市崗位的競爭，通過基層崗位“上岸”的讀者，可以看到一個更為真切而非濾鏡后的基層崗位狀態。

基層崗位總體上而言都將面臨大量瑣碎的工作，事實上，進入各類性質的企業，一線崗位的工作特點也必然如此。概括起來，即如鄉鎮一級的干部，瑣碎的工作主要包括四類：第一，就是常態化，日常行政事務，這類事務壓力不大，但需要占用工作時間，比如書中所提到的迎接上級檢查——“上級設定檢查考核的具體目標和治標任務，決定檢查驗收的方式”，這由不得基層不重視，因為這很可能關系到上級和轉移支付撥款是否如數及時到位，還決定著基層干部的仕途前景。書中談到，迎檢是個很有專業性的活兒，“在迎檢實踐中，某些基層干部也習得和積累了諸多迎檢的‘技巧’”，比如重點“包裝”一些農戶，使其掌握檢查的先關要求、備齊材料、學習掌門話術。還有就是要提供大量詳實、真實的圖表資料等以備查驗。

第二，上級交辦工作，往往是上級指派的重點項目工作（需求和目標經常發生變動），維護穩定、解決訴求的具體工作，涉及到大量的走訪、調查、協調、回應，許多項目都大大超出了街道、鄉鎮的財力、人員能力范疇，基層干部需要大量消耗時間來勉強完成或無法完成，將盡力籌辦的情況上報；

第三，為增強基層發展動能，增加就業的招商引資。

第四，調處基層矛盾，將問題盡可能控制在鎮村兩級，這也是人們常說的“穩定壓倒一切”。

這些都意味著，事情不僅瑣碎，而且壓根就不是很多人所預期的那種一成不變，循規蹈矩就能完成的工作。雖然法律、制度、政策明晰，但具體執行中的模糊空間、可解釋可變通的空間巨大，基層干部理論上有巨大的裁量自由，但這卻是以擔負問責責任甚至法律懲處風險為代價的。換言之，問責制使得裁量自由實際上變成了很多干部寧可不要的燙手山芋，希望上級盡可能精準界定要不要做、如何做、做到什么程度。

以《小鎮里的中國》書中所提到的那樣，幾十年來，從上到下，落實到基層的治理，已經從偏重意識形態教育到注重制度建設、從軟性約束到剛性約束發展轉變。“市場經濟的興起，人們自我意識、個人本位觀念的強化”，使得傳統的規訓、宣講、引導等工作手段變得越來越難以推行，基層工作越來越多地采用目標責任制。

21世紀初，包括這本書所提及的樣本鄉鎮在內，國內許多地方的鄉鎮，村民大量上訪，且頻頻出現越級上訪，為此鄉鎮政府和村組的工作重心不可避免轉入包保責任制，相當數量的人手配置到工作專班，就像足球場上的盯人中衛。參與到這套責任制、專班的人員被要求包掌握情況、包解決困難、包教育轉化、包溫控管理、包依法處理，一旦局面失控，必然引發問責。這也觸發了對應的截訪，甚至工作人員需要想盡辦法陪同上訪者吃喝玩樂。這些應對方式顯然只能治標，無法治本。因為無論是縣還是鎮村，并沒有財力甚至行政權力治本解決頻繁導致上訪的問題，比如曾長期困擾中西部省份諸多基層鄉鎮的民辦教師安置。

應該說，經由從21世紀初以來的20多年里，基層治理制度體系得以空前強化，疫情三年進一步增強了這套體系的組織化、動員能力和協同水平。再加上各級各地公共治理趨于水平更高的法治化、專業化，再有就是轉移支付機制的優化、科學化，許多過去困擾著基層干部的老大難問題得到了解決。

雖然如此，在而今的縣域以及鎮村，仍然不可避免面臨纏訪者，尤其是謀利型上訪者。這類上訪者深諳信訪法規，對于不同層級的政府的權限、關注“痛點”都很了解，通過政策漏洞來捕捉上訪機會，其訴求游走在合法但不合理的邊緣，比如不符合條件的一些福利政策待遇。

纏訪者對于基層工作人員甚至縣鎮領導精力的牽涉顯然是巨大的，尤其是在現有的壓力型信訪治理體制下，前者拿捏后者，很容易試探出對方的“痛點”。過去10多年來，國家發展戰略從過去的以農支工，轉向以工哺農，大規模提高了對農業、農民、農村工作的經費投入，這意味著基層可支配資源尤其是財力的增強，說白了，就是基層用來擺平的錢確實多了，纏訪者的行為確實可能帶來回報。再加上很關鍵的一點，那就是這些年來因產業政策而實現的企業項目從沿海東部到西部的轉移，許多鎮村的村民身邊出現了許多企業，涉及到排污、噪聲、占地補償等問題。纏訪者的訴求往往夾雜著合法合理訴求，還能輕易尋求其他村民中的同盟力量。這就使得基層干部與纏訪者之間的博弈變得異常艱難，博弈結果往往就是，縣鎮和村組不得不屢次下沉底線，放棄原則，為的是暫時搞掂麻煩。“他們采用各種擺平手段，以圖達到讓上訪者息訴罷訪的目的”，雖然這可能創造出更大的道德風險，帶來相對而言更多的效仿。

正如書作者所說，近年來隨著各地開始應用12345熱線，建立快速獲取民眾意見建議的渠道體系，這實際上增加了基層尤其是街道、鄉鎮干部的壓力。對于地級市、縣級兩級黨政而言，12345熱線切實降低了民眾反映問題的成本，降低了門檻，減少了對信訪秩序的沖擊——然而，對于基層而言，這也意味著傳統信訪渠道所可能發揮的過濾無關緊要甚至是毫無法理依據支撐的訴求的作用失效，基層承攬的熱線工單數量必然陡然增加，基層干部陷入疲于奔命響應、調查、調解或執法解決、反饋、根據投訴者意見再響應的循環之中。

所評圖書：

書名：《小鎮里的中國》

作者：田先紅

出版社：中國人民大學出版社

出版日期：2026年3月