劉洪巖：生態(tài)環(huán)境法典體系化構(gòu)造的“虛”與“實”

（來源：中國環(huán)境網(wǎng)）

轉(zhuǎn)自：中國環(huán)境網(wǎng)

生態(tài)環(huán)境法典的編纂，是對現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范的總攝、纂修與升華，旨在推動生態(tài)環(huán)境保護法律由分散走向統(tǒng)一、由繁復(fù)走向有序，并以法典化方式引領(lǐng)我國生態(tài)環(huán)境治理進入體系協(xié)同的新階段。其價值不僅在于整合既有單行法，更在于圍繞生態(tài)文明建設(shè)的整體要求，重塑生態(tài)、環(huán)境、資源諸規(guī)范之間的內(nèi)在關(guān)系，使生態(tài)環(huán)境治理從單純問題回應(yīng)轉(zhuǎn)向整體秩序建構(gòu)。

綱舉目張：生態(tài)環(huán)境法典體系構(gòu)造之內(nèi)在邏輯

生態(tài)環(huán)境法典以總則編提綱挈領(lǐng)，確立生態(tài)環(huán)境治理的基本原則、主體責(zé)任和根本制度；污染防治編、生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編，分別以治污、護生、促綠為旨，回應(yīng)污染控制、生態(tài)系統(tǒng)保育以及碳達峰碳中和等時代任務(wù)；法律責(zé)任和附則編則明定違法懲戒及配套實施機制，為法典運行提供保障。由此形成“總—分”體例與“五體融貫”結(jié)構(gòu)，初步呈現(xiàn)環(huán)境要素、治理環(huán)節(jié)與責(zé)任體系相互貫通的格局。

然而，污染防治、生態(tài)保護、資源利用和綠色低碳發(fā)展等規(guī)范雖已被納入同一法典，外在整合并不當(dāng)然意味著內(nèi)在統(tǒng)一。若僅從編纂技術(shù)看五編結(jié)構(gòu)，生態(tài)環(huán)境法典可能被理解為若干單行法的匯編。其真正旨趣在于通過統(tǒng)一的價值目標(biāo)和規(guī)范邏輯，實現(xiàn)生態(tài)、環(huán)境、資源法律制度的系統(tǒng)集成與深層融通，避免各守其域、各循其理的碎片化傾向。

生態(tài)環(huán)境法典的體系化構(gòu)造從兩條主線展開。其一是技術(shù)理性主線。該路徑以可持續(xù)發(fā)展為價值取向，從現(xiàn)行環(huán)境、資源、生態(tài)保護、循環(huán)經(jīng)濟和能源等法律中提煉共通規(guī)則，形成總則之綱，并圍繞社會、生態(tài)和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)設(shè)行政規(guī)制、權(quán)利衡平以及政府主導(dǎo)下市場調(diào)節(jié)的制度體系，呈現(xiàn)公法與私法交融、硬法與軟法嵌合的特征，使生態(tài)環(huán)境治理規(guī)則更加清晰有序。其二是生態(tài)文明建設(shè)主線。該路徑以人與自然和諧共生為終極關(guān)懷，重構(gòu)法典所調(diào)整的關(guān)系結(jié)構(gòu)，將人類活動置于自然秩序與共同體責(zé)任之中，形成行為控制型規(guī)范與邊界導(dǎo)引型規(guī)范相互支撐的格局。兩條主線交織并行，使生態(tài)環(huán)境法典形成以自然秩序為邊界、以行為控制為根基、以激勵引導(dǎo)為機杼的規(guī)范構(gòu)造。

“虛”以激發(fā)：生態(tài)法規(guī)范之自然秩序?qū)б?/strong>

所謂“虛”，并非空無，而是制度所預(yù)留、所引導(dǎo)、所涵養(yǎng)的生機與秩序?！兜赖陆?jīng)》言：“有之以為利，無之以為用。”生態(tài)法規(guī)范進路中的“虛”，正在于將人及其活動安頓于自然秩序之內(nèi)，使制度之設(shè)不只規(guī)制人事，也順應(yīng)天地之理。它并不處處以禁制為先，而是為人類活動劃定不可逾越的邊界，回答自然資源可利用至何種程度、經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)止于何處的問題。

生態(tài)環(huán)境法典中的生態(tài)保護紅線、國土空間用途管制、自然保護地體系、重要生態(tài)功能區(qū)域保護以及溫室氣體排放總量和強度雙控制度，皆體現(xiàn)了預(yù)防性導(dǎo)引的思路。它們在生態(tài)功能關(guān)鍵、環(huán)境高度敏感的區(qū)域預(yù)先設(shè)定底線，將“最大限度減少干預(yù)”融入生態(tài)系統(tǒng)整體保護之中。一方面，這些制度為人類活動保留合理選擇空間；另一方面，使尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的意識由外在約束逐漸轉(zhuǎn)化為內(nèi)在認同。由此，人類對自然資源的開發(fā)利用不再單以欲求為尺度，而必須服膺生態(tài)安全與生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的秩序。

生態(tài)法規(guī)范的深層法理，還在于以激勵機制引發(fā)生態(tài)保護的“自覺”，并涵養(yǎng)綠色發(fā)展的“自發(fā)”。若法律之治僅依賴控制與懲戒，固可禁一時之害，卻未必能激發(fā)社會主體持續(xù)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力。生態(tài)環(huán)境法典確立的生態(tài)保護補償制度，既使承擔(dān)生態(tài)保護義務(wù)的單位和個人獲得相應(yīng)回報，也使保護行為具有穩(wěn)定的制度預(yù)期。碳排放配額分配和交易機制，并未強制企業(yè)采取某一固定技術(shù)路線，而是在總量約束之下，引導(dǎo)企業(yè)因勢利導(dǎo)，自主選擇低碳轉(zhuǎn)型路徑。綠色金融、資源循環(huán)利用、清潔生產(chǎn)等制度安排，通過政策激勵、稅收優(yōu)惠和市場機制，提升生態(tài)友好行為的相對收益與競爭優(yōu)勢。

因此，生態(tài)法規(guī)范之“虛”，并非空泛的政策宣示，也不是單純?nèi)嵝缘牡赖聞裾]，而是以制度化激勵優(yōu)化資源配置，使綠色發(fā)展成為社會主體可感、可行、可欲的理性選擇。其深意在于：不以強制盡廢逐利之性，而以制度之巧善導(dǎo)其流，使經(jīng)濟理性與生態(tài)理性相互銜接，最終使人的趨利活動轉(zhuǎn)而與護生、保綠、順天之道相契合。

“實”以制行：環(huán)境法規(guī)范之人類活動規(guī)制

所謂“實”，乃有形之規(guī)、可循之度。環(huán)境法規(guī)范理路中的“實”，不僅指強制性規(guī)則，也指為人類活動設(shè)置明確分界、判定合法與違法的準(zhǔn)繩。其要義在于以明文定邊界、以法度示方向，使人有所遵循，行有所止。生態(tài)環(huán)境法典規(guī)定排污單位應(yīng)依法取得排污許可證，并履行污染排放監(jiān)測、處置等義務(wù)；建設(shè)單位應(yīng)依法開展生態(tài)環(huán)境影響評價；發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時，相關(guān)主體應(yīng)依照法定程序啟動應(yīng)急處置機制。此類規(guī)范既明確行為義務(wù)及違法后果，也使可能影響生態(tài)環(huán)境的活動被納入清晰、可預(yù)期、可問責(zé)的法秩序之中。

生態(tài)環(huán)境法典中環(huán)境法規(guī)范對人類活動的規(guī)制，根植于傳統(tǒng)環(huán)境法的強行性規(guī)范。環(huán)境法興起于工業(yè)文明高度擴張之時，其規(guī)范底色深受主客二分和“經(jīng)濟人”假設(shè)影響，認為人在資源利用與生產(chǎn)活動中具有趨利避害的傾向。若缺乏法度約束，個體在追求利益最大化時，往往將環(huán)境損害外部化，導(dǎo)致公共資源過度耗損和生態(tài)系統(tǒng)退化。故環(huán)境法規(guī)制之“實”，正在于借助法律強制力，明確權(quán)利義務(wù)、過錯責(zé)任和違法成本，將自然資源利用及污染排放等活動納入可控制、可評價、可追責(zé)的制度框架。

在風(fēng)險社會中，生態(tài)環(huán)境風(fēng)險具有復(fù)雜性、累積性和不確定性。生態(tài)環(huán)境法典構(gòu)建全過程污染防控、資源可持續(xù)利用、生態(tài)要素針對性保護、綠色低碳發(fā)展等制度體系，其意義不止于管束，更在于用確定的規(guī)則劃清合法與違法、適度利用與過度開發(fā)、正常經(jīng)營與損害公共環(huán)境利益之間的界線。通過提高違法成本和強化責(zé)任追究，生態(tài)環(huán)境法典促使行為主體在成本收益計算中納入環(huán)境代價，從而壓縮損害外部化的空間。逐利之性雖未消除，但其流向可導(dǎo)、邊界可守、后果可責(zé)，環(huán)境治理也由抽象倡導(dǎo)落入具體可行的制度運行。正因如此，“實”并不排斥發(fā)展，而是為發(fā)展立規(guī)矩、定分寸，使經(jīng)濟活動在可承受的生態(tài)環(huán)境邊界內(nèi)展開。

和合共生：生態(tài)法治新秩序的融貫性表達

生態(tài)法規(guī)范之“虛”，旨在通過秩序塑成與激勵發(fā)用，涵養(yǎng)人的自覺，使人類活動安頓于更加穩(wěn)定有序的自然秩序之中。環(huán)境法規(guī)范之“實”，則以行為規(guī)制為主要路徑，防微杜漸，遏止逐利行為對公共環(huán)境利益的侵害。若徒重生態(tài)理念而缺乏制度支撐，法典便失去可施可行的骨架；若獨恃行為規(guī)制而缺乏價值導(dǎo)引，法典也容易停留于既有法律體系內(nèi)部的拘束與修補。生態(tài)環(huán)境法典體系化構(gòu)造的意義，正是在統(tǒng)一框架下，使生態(tài)法與環(huán)境法兩種規(guī)范邏輯相互銜接、相輔相成。

生態(tài)環(huán)境法典所調(diào)整的關(guān)系，既包括人與人、群體與群體之間圍繞生態(tài)環(huán)境利益形成的權(quán)責(zé)關(guān)系，也包括人類與自然之間休戚相關(guān)、相依而存的共生關(guān)系。前者可以通過權(quán)利義務(wù)配置、行為規(guī)則設(shè)定和法律責(zé)任歸屬加以調(diào)適；后者則難以完全化約為傳統(tǒng)部門法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，更有賴于制度導(dǎo)引與精神涵養(yǎng)，激發(fā)社會行為的自覺與自發(fā)。因此，生態(tài)環(huán)境法典既要有生態(tài)法規(guī)范的秩序?qū)б椭贫?，以立其本、正其向；也要有環(huán)境法規(guī)范的行為規(guī)制型規(guī)則，以明其界、制其行。唯其“虛”“實”相資、剛?cè)岵?，方能形成生態(tài)環(huán)境法典的完備體例。

生態(tài)環(huán)境法典體系化構(gòu)造的精神，正在于“貴和尚中、善解能容、厚德載物、和而不同”?？倓t編確立“推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”為立法宗旨，為各編奠定兼攝生態(tài)、環(huán)境與資源，貫通人際、天際與天人際的法秩序基礎(chǔ)。其于人群之間，設(shè)置污染防治、排污許可、“三同時”、責(zé)任承擔(dān)等行為控制制度；其于人與自然之間，確立生態(tài)安全底線，強調(diào)尊重自然規(guī)律、維系生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性，并輔以外來物種防范、耕地紅線、封禁保護、生態(tài)旅游、綠色轉(zhuǎn)型、循環(huán)利用和綠色消費激勵等制度，使限制與導(dǎo)引并行、約束與涵養(yǎng)相濟。

生態(tài)環(huán)境法典的體系價值不只體現(xiàn)在章節(jié)編排的完整，更體現(xiàn)在不同規(guī)范功能之間的互補、轉(zhuǎn)化與貫通。只有在此意義上，生態(tài)環(huán)境法典方能超越單行法匯編的層次，成為生態(tài)文明建設(shè)中具有統(tǒng)攝力和生成力的基礎(chǔ)性法治文本。《中庸》曰：“致中和，天地位焉，萬物育焉?！鄙鷳B(tài)環(huán)境法典的“五體融貫”，并非單純的條文整合，而是以行為規(guī)制、自然秩序邊界與激勵導(dǎo)引三者相濟的制度構(gòu)造，推動降碳、減污、擴綠、增長協(xié)同并進，使高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護并行不悖。由此，生態(tài)環(huán)境法治由分散之治邁向系統(tǒng)融貫、協(xié)同有序的新境，也為人與自然和諧共生提供更為堅實、更具中國法治氣象的規(guī)范表達。

作者系中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、生態(tài)法研究室主任