孫學工：促進服務消費釋放生活性服務業潛力的幾個著力點

孫學工 中國宏觀經濟研究院決策咨詢部主任

以下觀點整理自孫學工在CMF宏觀經濟熱點問題研討會（第118期）上的發言

本文字數：4538字

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一、公共服務擴面提質帶動服務消費

釋放生活性服務業潛力，與公共服務有著密切關系。服務消費和商品消費有一個很大不同，商品消費更多是私人消費、家庭消費，而服務消費中有相當大的比例與公共服務或政府公共服務支出相關。因此，要提高生活性服務業整體水平，也必須進一步推動公共服務擴面提質。

從總體情況看，我國公共服務支出占財政支出和GDP的比例，與發達國家相比仍有一定差距，這也意味著未來還有較大發展空間。目前，包括社保體系在內的公共服務制度框架已經基本建立，但仍存在一些短板。第一個短板是老齡化背景下，長期照護體系仍在起步階段。今年長期照護制度已經作出部署，正從試點轉向全面鋪開，但總體覆蓋面仍然不足。目前我國失能老人約3500萬人，享受相關待遇的可能只有幾百萬人。長期照護的帶動作用很強，政府每支出1元照護支出，可能帶來約5元的總體支出，因此這是下一步公共服務體系建設的一個重點。

第二個短板是靈活就業人員社保參與率仍然不高。隨著數字經濟發展，靈活就業群體規模持續擴大，到2024年底已經達到2.4億人，但其社保參與率不足40%，明顯低于城鎮職工80%至90%的參保水平。如果這一群體社保參與率偏低，未來不僅會影響公共服務和公共社保相關服務的發展，也會影響幾億靈活就業人員及其家庭的服務消費能力。因此，提高靈活就業人員社保覆蓋率，也是擴大服務消費的重要領域。

第三個短板是社保體系雖然在制度上實現了全覆蓋，但保障水平仍有較大提升空間。比如城鄉居民養老保險待遇仍然相對較低，每月全國人均只有287元，與職工基本養老保險差距較大，也會影響相關群體的消費能力。無論從社會公平角度，還是從提振消費角度看，都需要進一步加快提升居民基本養老保險待遇。現在財政每年也在加大補貼力度，未來還可以探索更多融資方式。

最后，醫保方面，特別是大病高額醫療費用保障的兜底作用，也需要進一步加強，盡量減少因病返貧現象。大病很大程度上并不是個人選擇的結果，而是個人難以控制的風險，因此更需要加大保障力度。

公共服務不僅要擴大數量，也要提升質量。比如老齡化之后，適老化改造有很迫切的需求。近年來我國在這方面已經加大推進力度，但與發達國家相比仍有差距。例如，有些國家的公交車到站后會自動降低高度，方便老年人上下車，而這類設施在國內還不常見。家庭適老化改造覆蓋率也還不高，前兩年的數據不到10%，明顯低于發達國家50%以上的水平。下一步需加大適老化改造力度，擴大改造范圍，不僅要覆蓋特殊困難老年人家庭，還要逐步向普通老年人家庭延伸；加快城市公共設施適老化改造，在公共汽車、地鐵、火車站等公共交通場所配備無障礙設施，在過街天橋、地下通道加裝電梯，優化老年人出行環境；加強適老化改造標準建設，規范改造流程和質量，確保改造效果。此外，城市公共服務質量也需要繼續提升。現在很多城市地面景觀、水體美化程度已經很高，但在一些地下空間、看不見的基礎設施，仍有不少工作需要推進。

適應新的形勢變化，除了基本公共服務之外，也需要擴大一些非基本公共服務。比如，出于環保和安全考慮，很多城市實行煙花爆竹禁放政策，這是必要的。但私人零散燃放被禁止后，確實可能影響節日氣氛。下一步，應鼓勵各地在節日期間組織無人機、焰火表演，完善相關安全管理規定，規范表演流程，確保安全有序；同時，加強技術創新，豐富無人機焰火表演內容，結合地方文化特色，打造具有地域特色的表演品牌。

再如，隨著戶外活動熱度不斷提升，公眾對接觸自然、開展徒步活動的需求明顯增加，這也對國家步道體系建設提出了更高要求。步道體系雖然不屬于基本公共服務，但與新的消費需求密切相關。從國際經驗看，一些國家的步道體系已經較為成熟。比如在美國，許多城市的酒店都會提供當地的 trail map，清楚標注城市及周邊地區的步道路線，使用體驗較好。據了解，美國步道總里程已超過40萬公里。相比之下，我國擁有廣闊國土和眾多自然景觀，但在世界知名步行路線評選中，大陸地區入選較少，甚至不如香港都有一條排名世界前十的步道，這說明我國步道體系建設仍有較大提升空間。目前國內不少戶外路線仍主要依靠驢友自行探索，標識體系不夠正式、清晰，部分路線甚至依賴非正式標識物，存在一定安全風險。因此，未來應在國家步道體系建設方面加大力度，重點完善路線標識、應急救援、垃圾處理等配套系統。同時，步道建設也要避免過度工程化。有些地方雖然修建了不少步道，但出現了把自然山路改造成石階道路的傾向，反而削弱了戶外活動親近自然的特點。步道本身可以盡量保持原貌，土路、砂石路都是可以接受的，關鍵是把標識、安全救援和生態維護體系建設好。

此外，集團式消費也是服務消費中值得關注的一部分。過去無論是在社會消費品零售還是服務消費中，集團消費都占有重要位置。近年來，由于政策邊界不夠清楚，這部分消費有所縮減。集團消費一方面體現了對職工的關心關愛，另一方面也有助于形成規模化服務需求。因此，應進一步明確政策邊界，鼓勵用人單位加大對職工生活服務領域的投入，在合規前提下組織健康、體育、文娛等活動，特別是增加職工健康體檢和健康管理、健康教育、膳食營養、心理健康咨詢與干預、托育托幼、商業健康保險等方面的支出。規范工會會費使用，拓寬工會服務領域，豐富服務內容，切實提升職工生活質量。一些大型企業在這方面已有較好經驗，可以進一步總結推廣。

二、瞄準釋放中高端服務消費解除限制性措施

要進一步擴大服務消費，還需要解除一些限制性措施。當前很多服務消費堵點與限制性措施有關，特別是在中高端服務消費領域，仍面臨不少實質性或程序性障礙。因此，要擴大服務消費、發展生活性服務業，還需要進一步加快改革步伐。

比如高端醫療方面，我國高端醫療服務占整個醫療服務規模大約5%，而發達國家大約為15%，仍有一定差距。去年9月，商務部等九部門聯合發布《擴大服務消費若干政策措施》，其中提出放寬高端醫療、休閑度假等領域市場準入，吸引更多外商投資和民營資本進入。但在實際操作中，仍存在不少限制。例如，外商獨資醫院仍限于北京、天津、上海、海南全島等試點區域；外籍醫生執業需要嚴格資格認證和審批；部分治療方式、器械、藥品審批周期也較長。因此，應在試點基礎上進一步擴大范圍，簡化審批流程。

在低空經濟和海洋活動等新興領域，管制也較多。私人飛機和低空經濟面臨空域審批嚴格、跨部門協調復雜、公共機場數量不足等問題，私人飛機購買和運營審批程序也較復雜，限制了低空旅游、飛行體驗等高端消費產業發展。游艇和休閑漁業方面，出海需要向多個部門報備，碼頭建設審批嚴格，泊位數量也不足。

數字消費和高端領域也存在類似問題。虛擬現實、增強現實等高端數字消費場景的審批和監管機制還不夠完善；涉及跨境數據流動的高端數字服務，也面臨數據安全和隱私保護方面的嚴格限制。游戲等領域同樣存在較多限制性要求。高端家政、私人管家等服務，也缺乏統一行業標準和監管機制。

隨著中國即將進入高收入經濟體行列，消費升級是未來的大方向。因此，與之相適應，高端服務消費領域的一些限制性措施也需要進一步解除，以適應新的發展階段。

三、數智賦能推動服務業的數字化、智能化轉型

要高度重視“人工智能+”對服務業的新推動作用。人工智能具有廣泛滲透性，既會催生很多新的服務業態，也會改變傳統服務業的經營方式。更好利用人工智能和數智化技術浪潮，是推動生活性服務業發展的重要方向。

例如，在醫療領域，近期美國已經批準部分情況下由AI開具處方，主要針對病情穩定、需要定期開藥的慢性病患者。這類應用可以減少患者反復去醫院的時間成本，提高醫療服務效率。我國未來也可以在相關領域探索應用人工智能，提高醫療服務質量和效率。

還要推動人工智能在養老、教育、文娛、零售等領域的應用，提升服務質量和效率。

四、完善監管體系完善服務消費環境

監管體系是保障生活性服務業健康發展的重要支撐，當前我國生活性服務業監管體系仍不完善，存在標準不統一、監管不到位、處罰力度不足等問題，尤其是新業態、新模式的出現，給監管帶來了新的挑戰。需進一步完善監管體系，強化監管力度，規范市場秩序，改善消費環境，保障消費者合法權益。

完善服務標準、認證、標識體系。完善并強化生活性服務業的標準、認證、標識體系，促進各地行業標準、規則、政策協調統一，加強與國際標準銜接，提升服務質量和水平。制定和完善餐飲、住宿、醫療、養老、教育、體育等領域的服務標準，明確服務流程、服務質量、安全保障等方面的要求，規范服務行為。建立健全生活性服務業認證體系，對服務質量、安全保障、環境友好等方面進行認證，頒發認證證書和標識，引導消費者選擇優質服務；加強標識管理，規范標識使用，嚴禁虛假標識、誤導性標識。促進標準協調統一和國際銜接。加強各地行業標準、規則、政策的協調統一，打破區域壁壘，推動形成全國統一的生活性服務業市場；加強與國際標準銜接，借鑒國際先進的服務標準和管理經驗，提升我國生活性服務業的國際競爭力。

加強市場監管，嚴厲打擊違法違規行為。加快建立健全全方位、多層次、立體化監管體系，加大對虛假宣傳、仿冒混淆等違法行為的監管和處罰力度，尤其應對直播亂象、醫美服務惡意推銷等新業態催生的問題加強監管，加強消費者特別是老年人合法權益保護，整治欺詐亂象。完善相關法律法規，加大對違法違規行為的處罰力度，提高違法成本，形成震懾效應；建立健全失信聯合懲戒機制，對違法違規企業和個人進行失信懲戒，限制其市場準入、融資、經營等活動；加強部門協同監管，形成監管合力，提高監管效能。

五、完善服務業政策支持體系

過去很多政策更偏向生產和制造企業，對服務業的支持體系還不夠完善。未來需要進一步完善服務業發展的政策環境。一方面，在生產要素配置上，涉及用地、用海、用能、用人等方面，未來都應進一步提高對服務業的重視程度。不是簡單說向服務業傾斜，而是過去對服務業重視不夠，下一步需要糾正。另一方面，配套制度也很重要。相較商品消費，服務消費需要更多時間，因此休假制度、人員流動管理等方面，也應與服務業發展相適應，讓居民有更多時間、更自由地支配時間，從而更好釋放服務消費需求。

文章僅作為學術交流，不代表CMF立場。