罕見！全國(guó)第一個(gè)變成企業(yè)的區(qū)出現(xiàn)了，信號(hào)前所未有

2026年4月，《西安市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》重磅發(fā)布。

在“深化開發(fā)區(qū)改革”章節(jié)中提到，曲江新區(qū)深化管理機(jī)制改革，按照責(zé)權(quán)利和資源資產(chǎn)相匹配的原則，逐步轉(zhuǎn)型為市級(jí)文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，社會(huì)管理事務(wù)移交行政區(qū)管理。

這意味著，那個(gè)曾經(jīng)以“曲江模式”震動(dòng)全國(guó)，用大唐不夜城、大雁塔北廣場(chǎng)重塑了西安城市靈魂，并讓“不倒翁小姐姐”紅遍全網(wǎng)的領(lǐng)頭人——曲江新區(qū)管委會(huì)，正式宣告撤銷。

有人感嘆一個(gè)時(shí)代的落幕，但若將其置于中國(guó)開發(fā)區(qū)40年改革的長(zhǎng)河中審視，這不過(guò)是順應(yīng)規(guī)律的必然轉(zhuǎn)身。

(轉(zhuǎn)型，已成所有開發(fā)區(qū)面前一道必須作答的考題。然而，面對(duì)紛亂如麻、真假難辨的產(chǎn)業(yè)信息迷霧，部分開發(fā)區(qū)或許需要一個(gè)能穿透噪音、指明航向的專業(yè)領(lǐng)航。如果您正在為開發(fā)區(qū)的未來(lái)路徑苦苦求索，歡迎通過(guò)下方鏈接，與前瞻智庫(kù)顧問(wèn)開啟一次關(guān)乎未來(lái)的對(duì)話。)

一、曲江興衰

1979年，深圳蛇口炸開荒山， “政企合一、自負(fù)盈虧”的蛇口工業(yè)區(qū)打響了中國(guó)開發(fā)區(qū)第一炮。

5年后總設(shè)計(jì)師南巡視察，隨之拍板開放14個(gè)沿海港口城市，并設(shè)立國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，第一代開發(fā)區(qū)初步成形。

1992年，總設(shè)計(jì)師再次南巡，提出“改革開放膽子要大一些”。全國(guó)上下聞風(fēng)而動(dòng)，開發(fā)區(qū)建設(shè)迅速向內(nèi)陸、沿邊地區(qū)全面鋪開。開發(fā)區(qū)建設(shè)由此邁入第二階段。

這個(gè)時(shí)期的大規(guī)模開發(fā)區(qū)建設(shè)，既探索出了蘇州工業(yè)園區(qū)這種“規(guī)劃為先”、極具現(xiàn)代思維的新模式，但也伴生了部分地區(qū)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)與土地集約度不足的問(wèn)題。數(shù)據(jù)顯示，截至2003年，開發(fā)區(qū)閑置及低效用地比例一度達(dá)43%。

隨之而來(lái)的是全國(guó)范圍的清理整頓與規(guī)范治理，6866個(gè)開發(fā)區(qū)被裁撤、合并至1568個(gè)，削減幅度超過(guò)77%。這標(biāo)志著中國(guó)開發(fā)區(qū)2.0模式的結(jié)束，也為以“高質(zhì)量發(fā)展”和“二次創(chuàng)業(yè)”為主題的3.0時(shí)代拉開了序幕。

曲江新區(qū)就是在這個(gè)階段橫空出世。

整頓過(guò)后，幸存下來(lái)的開發(fā)區(qū)開始集體反思與轉(zhuǎn)型，向多條道路探索。有的推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，以高端制造業(yè)替代勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè);有的轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，大力建設(shè)孵化器、加速器和吸引高端人才;有的轉(zhuǎn)向城區(qū)綜合改造，探索產(chǎn)城融合的新道路。

曲江新區(qū)開創(chuàng)了一條與眾不同的新道路。

它首先抓住了經(jīng)過(guò)20年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，中國(guó)文化需求爆發(fā)的時(shí)代機(jī)遇，開創(chuàng)了從歷史文化內(nèi)容發(fā)掘城市價(jià)值的新范式。

其具體的操盤手段，也就是后來(lái)被稱為“曲江模式”的‘文化造景—區(qū)域增值—土地變現(xiàn)—再投資’循環(huán)機(jī)制，在特定周期內(nèi)取得了顯著成效：

西安通過(guò)大雁塔北廣場(chǎng)、大唐芙蓉園、大唐不夜城等一系列史詩(shī)級(jí)文化地標(biāo)，一夜之間找回了“盛唐長(zhǎng)安”的魂，旅游吸引力發(fā)生質(zhì)的飛躍。

圍繞這些地標(biāo)，餐飲、酒店、演藝、文創(chuàng)設(shè)計(jì)、影視制作等全產(chǎn)業(yè)鏈迅速繁榮，催生了一個(gè)以文旅消費(fèi)為核心的龐大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集群。

曲江先后斬獲“國(guó)家級(jí)文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)”、“國(guó)家級(jí)生態(tài)區(qū)”等多項(xiàng)桂冠，其模式被洛陽(yáng)、開封、邯鄲等眾多歷史文化名城效仿，但無(wú)一能超越其神韻。

在開發(fā)區(qū)的“二次創(chuàng)業(yè)”大潮中，曲江用極致的文化IP和資本運(yùn)營(yíng)，走出了一條“輕資產(chǎn)、高附加、強(qiáng)品牌”的“軟實(shí)力”之路。 它成為了那個(gè)時(shí)代“經(jīng)營(yíng)城市”理念最極致、最成功的樣板。

然而，任何模式都有其時(shí)代邊界。 2020年之后，房地產(chǎn)進(jìn)入深度調(diào)整期，融資環(huán)境收緊，加之疫情沖擊，曲江模式所依賴的外部條件發(fā)生了深刻變化。

區(qū)域關(guān)聯(lián)債務(wù)總額一度超過(guò)1500億元，上市公司“曲江文旅”累計(jì)虧損超5.75億元。這是過(guò)去以土地信用為基礎(chǔ)的發(fā)展模式普遍面臨的階段性挑戰(zhàn)。

昔日“政企合一”的優(yōu)勢(shì)，在此背景下開始顯現(xiàn)其局限性。

順周期時(shí)，它既能像企業(yè)一樣敏銳招商，又能像政府一樣兜底基建;但在逆周期，它既難以像純市場(chǎng)化企業(yè)那樣迅速“瘦身”轉(zhuǎn)型，又無(wú)法像純行政機(jī)構(gòu)那樣剝離經(jīng)營(yíng)性職能。

這種角色的內(nèi)在張力，正是其不得不開啟深度改革的底層邏輯。

二、從困局到突圍

曲江的探索并非孤例。管委會(huì)體制下“權(quán)力-責(zé)任-風(fēng)險(xiǎn)”的結(jié)構(gòu)性特征，在外部環(huán)境變化時(shí)，容易誘發(fā)幾個(gè)共性問(wèn)題：

·過(guò)度聚焦開發(fā)強(qiáng)度和融資規(guī)模，可能助長(zhǎng)盲目建設(shè);

·政企合一模式下，短期政策工程導(dǎo)向較強(qiáng)，培育長(zhǎng)周期實(shí)體產(chǎn)業(yè)的耐心不足;

·行政管理色彩偏重，在服務(wù)企業(yè)和創(chuàng)新生態(tài)響應(yīng)上可能出現(xiàn)遲滯。

面對(duì)這些系統(tǒng)性課題，從2017年的“開發(fā)區(qū)23條”，到2019年“開發(fā)區(qū)24條”，再到2025年的16項(xiàng)舉措，國(guó)家多次發(fā)文引導(dǎo)開發(fā)區(qū)推動(dòng)政企分離，建立市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。

在這樣的大背景下，2026年，曲江啟動(dòng)了改革。

第一步，管委會(huì)職能轉(zhuǎn)換。 “西安曲江新區(qū)管理委員會(huì)”的牌子被正式摘下。這不僅僅是一個(gè)機(jī)構(gòu)的撤銷，更是一個(gè)時(shí)代治理邏輯的終結(jié)。

第二步，剝離社會(huì)事務(wù)。 教育、醫(yī)療、城管等所有政府職能，被完整移交給行政區(qū)，新生的市場(chǎng)主體輕裝上陣。

第三步：催生新型市場(chǎng)主體。 新組建的文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，使命極度聚焦——通過(guò)專業(yè)運(yùn)營(yíng)和創(chuàng)新創(chuàng)造利潤(rùn)，而非依賴土地增值或財(cái)政輸血。

在全國(guó)范圍內(nèi)，類似的改革已有先例。曲江的特殊之處在于：它是第一個(gè)主動(dòng)撤銷管委會(huì)、整體轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的頭部文旅開發(fā)區(qū)。這場(chǎng)改革不是“回到原點(diǎn)”，而是從“政策驅(qū)動(dòng)”邁向“市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”的新起點(diǎn)。

改革藍(lán)圖落地，標(biāo)志著曲江正式卸下了歷史包袱。但未來(lái)的效果如何，還要看各自“養(yǎng)護(hù)”的精細(xì)程度。

曲江接下來(lái)應(yīng)該專注在4個(gè)戰(zhàn)場(chǎng)：

第一戰(zhàn)場(chǎng)：從“土地依賴”轉(zhuǎn)向“產(chǎn)業(yè)深耕”。

曲江的資產(chǎn)包里類似大唐不夜城這樣的“金飯碗”，過(guò)去更多是通過(guò)帶動(dòng)區(qū)域整體價(jià)值來(lái)兌現(xiàn)收益，現(xiàn)在則必須要精細(xì)化運(yùn)營(yíng)每一個(gè)景區(qū)——提升二次消費(fèi)比例、延長(zhǎng)游客停留時(shí)間、開發(fā)高溢價(jià)的文化衍生品，可以組建專業(yè)的IP運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，將文化內(nèi)容等無(wú)形資產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為實(shí)打?qū)嵉陌鏅?quán)收入、品牌授權(quán)費(fèi)和聯(lián)名產(chǎn)品收益。

第二戰(zhàn)場(chǎng)：從“重資產(chǎn)持有”轉(zhuǎn)向“輕資產(chǎn)輸出”。

當(dāng)前資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，決定了曲江需將盤活存量資產(chǎn)作為階段重心。短期內(nèi)可以嘗試將景區(qū)收益權(quán)打包，發(fā)行公募REITs，回籠大量資金降負(fù)債。長(zhǎng)期來(lái)看，可以輸出全國(guó)獨(dú)一份的場(chǎng)景塑造和文旅運(yùn)營(yíng)能力，幫別人規(guī)劃、幫別人運(yùn)營(yíng)，賺取更安全、更可持續(xù)的智力服務(wù)費(fèi)。

第三戰(zhàn)場(chǎng)：從“門票經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)向“數(shù)字生態(tài)”。

曲江需要將文旅的流量和數(shù)據(jù)科學(xué)變現(xiàn)，建設(shè)一個(gè)融合了線上預(yù)約、智慧導(dǎo)覽、AR沉浸體驗(yàn)、文創(chuàng)電商、社群互動(dòng)的數(shù)字化平臺(tái)，不僅服務(wù)游客，更要沉淀數(shù)據(jù)，成為洞察消費(fèi)趨勢(shì)、精準(zhǔn)營(yíng)銷投放、甚至反向指導(dǎo)文創(chuàng)產(chǎn)品開發(fā)的大腦。

第四戰(zhàn)場(chǎng)：從“地方國(guó)企”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)主體”。

新組建的文旅集團(tuán)，必須在用人、薪酬、決策機(jī)制上全面向市場(chǎng)化看齊。要敢于引入頂級(jí)職業(yè)經(jīng)理人，用市場(chǎng)化的薪酬去吸引懂內(nèi)容、懂流量、懂IP運(yùn)營(yíng)的年輕人才;要建立以投資回報(bào)率、現(xiàn)金流、市場(chǎng)份額為核心的考核指標(biāo)，而不是像過(guò)去只關(guān)注建設(shè)進(jìn)度和投資規(guī)模。

放眼全國(guó)，面對(duì)政企不分和債務(wù)的問(wèn)題，各地開發(fā)區(qū)目前有兩條主流改革路徑，可供參考。

主流方案聚焦于體制的剝離與資源的整合。

對(duì)于大多數(shù)開發(fā)區(qū)而言，核心任務(wù)是對(duì)“政企合一”的頑疾動(dòng)刀。這催生出兩種主流路徑：

一是瘦身強(qiáng)體，針對(duì)體制僵化但產(chǎn)業(yè)特色鮮明的園區(qū)，核心是去行政化，還原企業(yè)屬性。如曲江新區(qū)，撤銷管委會(huì)，轉(zhuǎn)型為純粹的市場(chǎng)化文旅集團(tuán);還有更激進(jìn)的如湖南湘潭，直接將人員全員轉(zhuǎn)為合同制，徹底市場(chǎng)化。

二是整合優(yōu)化，針對(duì)布局分散、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的“小散弱”園區(qū)，通過(guò)“撤并改”提升能級(jí)。像江西贛州一口氣撤銷10個(gè)省級(jí)以下管理機(jī)構(gòu)，遼寧省將省級(jí)經(jīng)開區(qū)從92家壓減至71家，通過(guò)騰籠換鳥、遏制同質(zhì)內(nèi)耗，將資源集中到優(yōu)勢(shì)平臺(tái)。

另外還存在一種特殊路徑。

當(dāng)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)體量、人口規(guī)模和城市功能已完全覆蓋并超越傳統(tǒng)行政區(qū)時(shí)，與其維持“功能區(qū)+行政區(qū)”兩張皮造成的無(wú)盡摩擦，不如直接將其升格為正式的行政區(qū)。

2026年，重慶兩江新區(qū)邁出驚人一步，撤銷原有的江北、渝北兩區(qū)，直接設(shè)區(qū)，便是此路徑的典型。

結(jié)語(yǔ)：開發(fā)區(qū)的歸宿

從蛇口“開山炮”的硝煙，到曲江管委會(huì)牌子的摘下，四十年彈指一揮間。開發(fā)區(qū)的歷史，就是一部中國(guó)通過(guò)制度創(chuàng)新突破邊界、重塑增長(zhǎng)動(dòng)能的濃縮史。

它們的使命，從不是永恒存在。開發(fā)區(qū)的終極價(jià)值，恰恰在于它的“功成身退”。 當(dāng)它的特殊政策被證明有效而得以全國(guó)推廣，當(dāng)它的治理經(jīng)驗(yàn)被沉淀為普遍制度，當(dāng)它培育的產(chǎn)業(yè)生態(tài)成熟到可以脫離扶持——開發(fā)區(qū)的階段性歷史使命便宣告完成，并正式匯入城市常態(tài)化治理的洪流。

曲江的轉(zhuǎn)身，標(biāo)志著一個(gè)時(shí)代的節(jié)點(diǎn)。這場(chǎng)告別舊模式、擁抱新規(guī)則的變革，正是無(wú)數(shù)開發(fā)區(qū)當(dāng)下正在經(jīng)歷的縮影。

前瞻產(chǎn)業(yè)研究院在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃領(lǐng)域擁有深厚積淀與前沿洞察，始終致力于為開發(fā)區(qū)發(fā)展注入新動(dòng)能。展望未來(lái)，前瞻產(chǎn)業(yè)研究院愿與各開發(fā)區(qū)攜手同行，以專業(yè)智慧為筆，以創(chuàng)新實(shí)踐為墨，共同描繪開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，在新階段的城市發(fā)展浪潮中，書寫開發(fā)區(qū)發(fā)展的嶄新篇章，實(shí)現(xiàn)合作共贏的美好愿景。

前瞻產(chǎn)業(yè)研究院 產(chǎn)業(yè)觀察組

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【1】《2025-2030年中國(guó)文化旅游行業(yè)深度調(diào)研與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告》，前瞻產(chǎn)業(yè)研究院

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