特朗普減稅3.7萬億加125%關稅，影響全球供應鏈

01.特朗普第二任期經濟政策的邏輯與趨勢

2025年1月，特朗普正式開啟其第二個總統任期，他繼續打著“美國優先”的旗號，聚焦“打擊非法移民”“把工作帶回美國”的目標。特朗普再次上臺也面臨一些與第一任期不同的處境，促使其在推行一系列內政外交政策時更加強硬：

其二，他充分吸取了第一任期他任命的共和黨建制派官員對他不忠誠，以及深層政府拒不忠實貫徹其政策的教訓。這次上臺特朗普精心挑選、任免了很多忠誠于他本人的高級官員。清算深層政府成為特朗普第二任期執政首月的重中之重。在第一任期得不到官僚體制有力支持的他，就曾形容聯邦政府機構是“沼澤”，發誓要進行清理。國務院、司法部、中央情報局、美國國際開發署乃至軍方，都被特朗普視為“495公路圈”內的“沼澤中的大魚”。在他和馬斯克的共同努力之下，美國建制派精英和中高級事務官之間編織的利益共生網絡浮出水面。

目前，大部分美國民眾樂見其成，因為普通民眾已經對美國的傳統精英政治、金錢政治感到厭倦。特朗普之所以要這么做，主要是為了清除執政障礙，順便節約聯邦財政開支。他上任后便指派馬斯克牽頭組建“政府效率部”，以削減冗余支出、提升行政效率為名，整頓那些不認同他政策理念的職業官僚。他借助“政府效率部”的審查，通過裁減聯邦政府機構和人員來立威，將這次運動作為其第二任期針對華盛頓官僚體制的一次“忠誠測試”。

要把握特朗普第二任期經濟政策的基本邏輯和未來動向，就必須抓住兩條主線索：一是權，二是錢。“權”是指選票的來源問題，即特朗普在政治上要討好誰，可以讓誰來承擔更多代價；“錢”則是指聯邦財政的收支問題，即他要在什么方向花錢，又從哪里籌錢。按照這兩條主線，我們可以探究特朗普在第二任期的施策方向。

特朗普第二次上臺時的美國面臨更加嚴峻的國際收支失衡和財政困境。持續的貿易逆差和財政赤字規模，積累了大量外債，讓美國債務存量居高不下，2024年美國聯邦總公共債務占GDP的比重超過124%，其中公眾持有的債務占GDP的比重接近100%，這部分國債是由聯邦政府系統之外的各類實體，包括美聯儲、外國政府等持有的。

從理論上講，只要美元繼續被世界各國接受為最重要的國際儲備貨幣，美債繼續被視為安全資產的首選，各國繼續愿意持有美元，那么美國國債的規模就可以持續滾動下去。但是當前的美元霸權是建立在世界各國對美國國家信用的信心之上的，這也是美國債務可持續的關鍵，如果債務長期依靠美聯儲擴表和順差國的美元回流來維持，美國自身的債務規模和利息支出卻居高不下，那么最后必將削弱人們對美元的國際信任。

對美國而言，持續積累的經常賬戶逆差，可以通過金融賬戶的資本凈流入進行平衡，但是會不斷形成海外凈負債。海外凈負債規模越來越大，占GDP的比重不斷上升，就會使國際投資者和各國政府更加擔憂美債風險，直到不再購入美元資產。

特朗普第二次上任，美國正處在高通脹和高利率的經濟環境之中，這將對減稅的政策效果造成較大約束。經濟實力的相對下降，使美國越來越不愿意承擔為世界提供公共物品的責任，特朗普想要減少聯邦財政對國際事務的支出，這也是他不斷退出國際協定，裁撤美國國際開發署，試圖推卸國際責任，要求盟友增加軍費預算的直接原因。1981—2025年美國貿易逆差和聯邦財政赤字情況以及2009—2025年美國不同期限國債收益率曲線，如圖2.8、圖2.9所示。

02.減稅仍是特朗普的核心政策

減稅是特朗普治國理政的核心經濟政策。在特朗普和共和黨人看來，從個人到企業的全面減稅，既可以增加家庭收入所得，從而刺激消費，也能夠降低企業經營成本，提高企業擴大再生產的能力，進而促進經濟增長與增加就業，從而擴大稅基，令稅收增加，因此他熱衷于啟動大規模的減稅法案。

減稅有利于吸引美國跨國公司將制造業回流本土，從而實現他那個“把工作帶回美國”的競選承諾。大企業在海外投資設廠或者將生產業務外包的主要目標就是降低成本，而減稅是降低企業成本最直接、最簡單的辦法。

在特朗普和共和黨人看來，其第一個任期前三年美國經濟表現之所以不錯，關鍵在于落實了他的第一期減稅方案。第一期減稅力度大約是每年2500億美元，其中個人所得稅的減免讓中產階級能夠獲得更多現金用于消費，企業所得稅的降低則激勵美國企業將海外利潤拿回美國國內進行再投資或分紅。

但是由于2018年底的中期選舉，共和黨丟掉了眾議院多數席位，被民主黨掌握了錢袋子，所以他當時的第二期減稅計劃就沒能落地。隨著第二次上臺執政，并且共和黨控制了國會參眾兩院，他必將再次力推大規模減稅法案，并計劃對遺產稅、個人所得稅進行減免。

2025年1月上任之后，特朗普希望通過“大而美”法案（One Big, Beautiful Bill Act）來延續其2017年《減稅與就業法案》的減稅政策，同時還要增加1500億美元國防支出；撥款700億美元加強邊境安全，每年最多遣返100萬人；提高州與地方稅的扣除額度，扣減上限從1萬美元提高到4萬美元；收緊醫療補助和補充營養援助計劃資格；取消《通脹削減法案》中的多項綠色能源補貼。

該法案將國家債務上限新增5萬億美元，使總額從原有的36.1萬億美元推高至約41.1萬億美元。該法案在國會參眾兩院闖關成功后，于2025年7月4日美國獨立日當天由特朗普簽署生效。根據美國國會預算辦公室的預測，“大而美”法案將減少3.7萬億美元的收入，未來10年將增加3.25萬億美元的財政赤字。

03.控制債務利息支出是滾動美債的關鍵

債務利息支出是理解特朗普第二任期施政邏輯，判斷美國債務可持續性的關鍵因素。

如上所述，特朗普的減稅政策將導致聯邦財政的巨大虧空和赤字上升，而聯邦財政支出中有大量是社會保障、醫療保險和醫療補助等強制性支出，減支的空間并不大，而且推進也不易，特朗普在這種財政空間下只能指望美聯儲配合他的政策節奏持續減息，這將直接有利于控制或降低特朗普政府滾動聯邦債務所需支付的利息，而且減息有利于刺激股市、房地產上漲和經濟繁榮。因此，特朗普第二任期的貨幣政策將再次追求大幅減息和擴表。

特朗普所做的很多事情，都是為了控制債務利息支出，從而使他盡可能避免被民主黨用債務上限問題約束。其實，美國聯邦債務規模擴張和利息支出提高并不一定會導致債務不可持續，如果美國長期國債收益率低于GDP增速，那么債務占GDP的比例反而會下降，這時候即使債務規模較大，仍具有可持續性。

近幾十年來，美國國債一直被視為全球不可替代的安全資產，國債收益率被視為全球金融市場的基準利率，直接影響全球債券、股票和信貸市場的定價。這次特朗普上任之后，經常施壓美聯儲降息，從而控制國債利息滾動的成本。他準備任命一個愿意配合他的美聯儲主席，從規則上講，美聯儲是獨立于白宮的，總統只有任命美聯儲主席的權力，但沒有中途罷免他的權力。

自2022年以來，迅速躥升的國債利息支出已成為美國聯邦財政的巨大負擔。根據美國財政部的財政數據，2025財年，美國聯邦政府的凈利息支出已經達到9703.59億美元，超過了國防預算總支出水平（9166.49億美元）（見圖2.10）。借新債還舊債，舊債利息低，新債利息高。按照白宮管理和預算辦公室估計，國債利息凈支出在2025年之后將會突破1萬億美元，將分別占GDP的3.29%和聯邦財政支出的13.3%。

所以，美國的債務規模是否具有可持續性？第一，取決于國會是否會通過債務上限的提升，幫助特朗普暫時緩解問題。第二，是否還有投資者持續買入美國國債，現在中國、日本的購買意愿都不大，最后的買家只能是美聯儲。

截至2025年12月底，美聯儲持有的美國國債存量為4.23萬億美元，占美國總公共債務的10.98%（見圖2.11）。美聯儲可以通過擴張其資產負債表來消化這些國債，但其政治前提是，美聯儲主席愿意配合特朗普的政策節奏降息。

進入21世紀，美國聯邦債務規模從2000年的5.7萬億美元上漲至2019年的23.2萬億美元，短短20年翻了兩番還多，然而聯邦政府的國債利息凈支出卻沒有大幅增加，長期穩定在2000億～3000億美元的水平，尤其是2008年全球金融危機爆發之后，美聯儲長期維持低利率甚至零利率政策，大舉購買長期國債，有效壓低了美國國債收益率，為聯邦債務規模擴張提供了有利條件。美國利率曲線的不斷下沉，降低了美債的平均融資成本。但是2022年以后卻是另一番情景：國債利息凈支出急劇攀升，投資者對美國聯邦債務的擔憂加劇，推動不同期限的國債收益率整體攀升（見圖2.9）。

減息既可以為特朗普第二任期省下很多國債利息開支，又能增進財富，從而為他的第二次減稅安排保駕護航。隨著2009年以后低息時期發行的中長期國債逐漸到期，聯邦政府需要借新還舊，滾動超過36萬億美元的國債存量，新債的利息是以更高收益率（2025年十年期國債收益率在4.5%左右的水平）為基準的，所以近年來美國的國債利息支出超過了軍費支出。

特朗普想讓美聯儲通過購入長期國債來壓低其收益率，如果能把國債的平均利率降低一個百分點，那一年就可以為他創造3000多億美元的財政空間。他心心念念的“漂亮的邊境墻”，也不過才幾百億美元規模。而且，減息將會激勵投資者購買其他更高風險的金融資產，抬高金融資產價格，刺激消費和投資增長。

美聯儲的利率政策轉向，也會對美元指數產生巨大影響，美元指數大概率會進入下行周期，甚至大跌。特朗普政府認為，導致美國持續的貿易逆差、產業空心化的根源在于美元匯率被高估，讓美聯儲減息的主要目的是在國際收支層面促進美元貶值，削減貿易逆差，以及稀釋外國投資者持有的美債價值。

04.對外加征關稅為國內減稅買單

特朗普第二任期要落實減稅法案，會導致聯邦財政收入減少，財政赤字增加，他將面臨錢從哪里來的問題。按照美國聯邦財政的游戲規則，總統“請客”理應自己“買單”。特朗普力推的第二次減稅安排，需要他找到額外的財源來提供資金，通過加征關稅，增加聯邦財政收入，在一定程度上填補減稅帶來的聯邦財政收入空缺。

特朗普貿易政策的核心工具是關稅，特朗普第二任期打壓中國的第一步同樣是加征關稅。特朗普在競選期間和上任后多次提到要對中國商品加征關稅。在競選期間，特朗普曾表示會對中國生產的商品加征60%，甚至更高的關稅，并表示如果金磚國家通過創造新的貨幣，或支持其他替代貨幣來削弱美元的主導地位，將對金磚國家與美國開展的貿易征收至少100%的關稅。特朗普在競選中也提到，他還將對中國出海設廠生產并經由墨西哥出口到美國的汽車征收高額關稅，因此，不排除特朗普未來可能會對中國企業在第三國設廠生產的產品加稅。

由此可以看到，他上任后的前100天對外頻繁發動關稅戰，主要目的仍和上次一樣——多收一點錢。2024年美國的貨物進口總額約為3.3萬億美元，即便特朗普政府向所有貿易伙伴只征收10%的基準關稅，美國一年的關稅收入便多了至少3000億美元的進賬。特朗普對外祭出對等關稅，要求貿易伙伴不許報復，并配合他一起演一場“向貿易逆差開戰”的戲，然后再來一對對完成雙邊談判，從而向國內支持者樹立起他強硬捍衛美國利益的英雄形象。

2025年2月1日，特朗普政府以芬太尼問題為由向中國發難，宣布對中國所有輸美商品加征10%的關稅，這一措施是在其第一任期已對許多中國產品加征25%關稅基礎上的進一步加征。3月4日，美國以芬太尼為由再對中國商品加征10%的關稅。此外，特朗普政府計劃對進港的中國船只征收最高達150萬美元的費用。

4月2日，特朗普更是向世界主要貿易伙伴加征對等關稅，即其他國家對美國商品征收關稅的，美國也對這些國家的商品征收同等或更高的關稅，同時對包括中國在內的所有貿易伙伴設立10%的“基準關稅”，將中國輸美商品的稅率在之前累計的基礎上再提高34%。此舉引發中國政府的堅決反制，4月4日，中國國務院關稅稅則委員會宣布自4月10日起對原產于美國的所有進口商品加征34%的關稅。

2025年4月2日，美國總統特朗普在首都華盛頓白宮展示簽署后的關于所謂“對等關稅”的行政令。 圖源：新華社

4月8日，美國將此前宣布的對中國輸美產品加征34%的所謂“對等關稅”，進一步提高50%，達到84%。4月9日，美國再次提高關稅至125%，覆蓋半導體、新能源汽車、生物醫藥等產業。4月10日，中國將對原產于美國的所有進口商品，在現行適用關稅稅率基礎上加征84%的關稅。4月11日，中國進一步將對美商品加征關稅稅率提高至125%。雙方在關稅上不斷加碼，嚴重阻礙了雙邊貿易的正常往來。

5月10—11日，中美雙方在瑞士日內瓦舉行經貿高層會談，雙方同意將相互加征的關稅降至4月2日的34%，其中的24%在90天內暫停實施，只保留剩余10%的關稅。在日內瓦會談，中美雙方同意建立經貿磋商機制，并在第三國舉行了多輪會談，就芬太尼的執法合作、芯片和稀土的出口管制、收購TikTok、美國對中國制造業展開“301調查”等重要議題展開談判。7月底雙方同意繼續延長90天的關稅休戰期。最終，2025年11月，中美元首在韓國釜山會晤之后，雙方達成為期一年的“休戰期”。

關稅更多是作為特朗普政府對華經貿談判的籌碼，實際上是要求中國主動配合削減對美國的巨額貿易順差。減少貿易逆差一直是特朗普對外經濟政策的核心訴求，特朗普在第二任期時在這一立場上更加強硬。特朗普第一任期就曾明確要求中國將對美貿易順差削減1000億美元，在其第二任期可能會繼續設定具體的削減目標，并以此作為中美達成貿易協議的籌碼。同時美國政府還將持續施壓中國進一步開放市場，增加對美國商品和服務的進口，這可能包括要求中國降低非關稅壁壘、加強知識產權保護、取消所謂的“強制技術轉讓”等。

05.特朗普第二任期對中美經貿關系的影響

中美貿易戰邊打邊談，持續反復，大幅調整中美經貿關系的聲音一直存在。特朗普在第二任期開始后立即簽署《美國優先貿易政策》備忘錄，特別提出了對中美經貿關系的調查評估，包括審查中美之間有關經貿的相關協定，評估中國是否按照相關協定行事，調查中國是否存在對美國經濟造成不利影響的行為，評估此前對中國加征關稅的情況等，并多次提到將根據調查情況采取征收關稅等措施。

這份備忘錄也明確地展現了特朗普第二任期對外經濟政策的核心目標：通過貿易政策刺激美國國內的投資和生產力，從而創造更多就業機會；增強美國在關鍵工業和技術領域的優勢，減少對外國的依賴；通過縮小貿易逆差和應對不公平貿易行為來增強國家安全；確保貿易政策的最終受益者是美國國內的各類經濟參與者。

2025年2月21日，特朗普政府又發布了《美國優先投資政策》的備忘錄，強調“經濟安全就是國家安全”，特別提出限制中國在關鍵技術和敏感領域的投資，以維護國家安全。美國政府對歐盟、日本、韓國、海灣阿拉伯國家合作委員會國家等貿易伙伴施加政治壓力，以外國對美投資來換取美國關稅減讓，這些資金會投向美國的國防、航空航天、先進制造、人工智能、能源基礎設施以及造船等戰略性產業領域。實際上，特朗普試圖讓盟友和伙伴為美國的產業政策“買單”，將制造業回流的財政負擔轉嫁出去，這樣有利于特朗普達成改善聯邦財政狀況、促進國內經濟增長和就業、改善本國國際收支等多重目標。

2025年4月，白宮發布了《美國優先貿易政策》備忘錄報告的執行摘要指出，美國要對中國的“非市場政策和行為”展開多次“301調查”；要評估美國與中國的永久性正常貿易關系，控訴中國自2000年起獲得美國“永久性正常貿易關系”以來，利用所謂的“國家主導的資本投資和補貼、工業產能過剩、寬松的勞動和環境標準、強制技術轉讓政策，以及眾多保護主義措施”，使得美中貿易逆差持續擴大；美國將重塑貿易關系，優先考慮經濟和國家安全，重建作為生產者和建設者的國家地位，從而減少貿易逆差，促進國內就業、創新和經濟增長。

其實，美國國會參眾兩院于2025年1月24日便提出了撤銷中國永久性正常貿易關系的《恢復貿易公平法案》。根據該法案，一旦終止對中國的永久性正常貿易關系，中國向美國出口的商品將無法享受最惠國稅率，此后非戰略性商品將被最低征收35%的從價關稅，戰略性商品將被最低征收100%的關稅。

因此，如果美國下決心要與中國進行“戰略性脫鉤”，極有可能取消中國的最惠國待遇，2025年前后，美國最惠國關稅平均稅率僅為2.2%，而美國非最惠國待遇的平均稅率為42%，若取消中國的最惠國待遇，中國出口到美國的所有商品都將會面臨極高的關稅成本。

自2018年中美貿易戰開始，中國的電子信息產品、紡織服裝、家具制造商等紛紛將部分生產環節和組裝業務轉移至越南、墨西哥等國，在這些國家進行簡單的加工和組裝后再出口至美國。中國企業利用這種轉口貿易的方式對美國間接出口，以規避美國加征關稅帶來的成本。

這種行為造成的結果是，東盟國家對美國貿易順差擴大的同時，對中國的貿易逆差也顯著增長。這種現象引起了美國的注意，特朗普第二屆政府將轉口貿易視為中國規避關稅的“漏洞”，旨在通過強化原產地穿透政策和反傾銷措施，強化對中國的貿易限制。

特朗普在2024年競選期間和第二任期非常重視美國進口產品的原產地問題，以防止某些國家通過第三國轉運來規避美國的關稅或進口禁令。2025年，特朗普政府發動關稅戰，旨在與主要貿易伙伴（尤其是中國）達成一系列新雙邊貿易協議的談判中采取一種專門設置的“特別轉運關稅”條款，以堵住這些貿易伙伴從第三國轉口貿易的可能。如果某些國家的出口商想把貨物先運到第三國，再轉運美國，試圖規避美國的關稅壁壘，美國就會對這些轉運商品加征額外40%，甚至更高的懲罰性關稅，借此堵住繞開美國關稅的漏洞。

美國海關與邊境保護局（CBP）加大了原產地調查的力度，并與美國商務部加強開展聯合執法。商務部負責發起和執行反傾銷和反補貼調查，并發布相關裁定，CBP負責執行貿易法律，包括原產地規則和進口禁令，共同確保進入美國市場的產品真正符合其聲稱的原產地標準。2025年1月，CBP發布《原產地強化合規新規》，針對來自中國的進口貨物，要求進口商提供全鏈條供應鏈證明，包括原材料、生產地和最終組裝地。

CBP將會進一步對美國進口的商品進行原產地溯源，對中國中轉墨西哥、東盟等國家和地區出口的商品加征額外關稅來加大打擊力度，或直接對中國企業進行產業布局的第三方國家加征關稅，倒逼第三國強化供應鏈管控。

例如，美國對馬來西亞、泰國等國家的光伏產品加征反傾銷稅；美國施壓東盟國家（如越南）實施更嚴格的出口合規要求，2025年3月，越南同意與美國共享出口數據；馬來西亞擔心中美貿易戰禍及自身，也敦促中國企業不得利用該國作為生產基地對產品進行重新貼牌以規避美國關稅，強調所有出口至美國的光伏產品必須符合馬來西亞的法律要求，并且其原產地應當是真正的生產地。美國不僅要求墨西哥設立專門機構審查外國投資，還要求墨西哥限制中國電動汽車廠商在當地建廠，停止中國廠商從墨西哥進口低成本的中國汽車和零部件。

這一系列政策舉措無疑會影響中國企業的產業布局，以及供應鏈的出海規劃與分工穩定性，導致企業考慮將部分產能轉移到美國本土或其他不受關稅影響的國家和地區，以避免被征收高額關稅；這也帶來了重新投資、勞動力成本提高等問題。通過高關稅和原產地審查，美國將進一步逼迫企業將供應鏈從中國轉移出去，并將生產線、產能轉移到美國本土或與美國外交關系更緊密的經濟體，降低對中國的產業鏈供應鏈依賴和潛在風險，這相應增加了未來中國企業出口的不確定性和對外投資的風險。