發力方向明確：地方化債進入“下半場”

中國計劃用五年時間（2024年至2028年）消化12.3萬億元地方政府隱性債務，如今時間快過半，國務院對化解隱性債務風險有了最新部署。

5月9日，國務院常務會議研究推進地方政府債務風險化解有關工作。會議指出，一攬子化債方案部署實施以來，債務風險化解工作取得明顯成效。要繼續聚焦重點領域和薄弱環節，壓實地方主體責任，完善支持化債政策，增強地方自主償債能力，確保如期完成化債任務。要建立健全長效機制，堅決防范新增隱性債務。

多位接受第一財經采訪的地方債專家表示，自2024年一攬子化債方案快速落地以來，地方政府隱性債務規模快速壓減，地方債務風險大幅緩釋。而在化債“下半場”，國務院強調化債聚焦重點領域和薄弱環節，這意味著未來政策會進一步加力解決拖欠企業賬款、化解融資平臺經營性債務風險、推動融資平臺實質性市場化轉型等問題，在2028年如期完成化債任務。與此同時，通過建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制，避免“一邊化債，一邊新增”。

化債“上半場”成效明顯

在地方政府法定債務之外，部分地方政府多通過地方政府融資平臺公司等違規舉債，形成龐大的隱性債務，利息負擔較重。近些年受多重因素影響，地方財政收支矛盾加大，各地隱性債務化解的難度加大，甚至個別地方存在“爆雷”風險。

為了化解地方政府隱性債務風險，2024年中央出臺一攬子化債方案。根據財政部此前公開信息，截至2023年末，全國隱性債務余額為14.3萬億元。為了支持地方化債，中央安排地方政府在2024年至2028年五年時間共發行10萬億元地方政府債券，置換10萬億元存量隱性債務。另外地方靠自身努力籌集財力在五年間化解2.3萬億元存量隱性債務。而剩余的2萬億元棚戶區改造隱性債務，中央允許其在2029年及以后年度按原合同逐步償還。

這意味著地方需要在2028年底之前完成12.3萬億元存量隱性債務化解任務。其中10萬億元靠“借新還舊”解決，地方真正依靠自身努力化解隱性債務只有2.3萬億元，化債壓力大幅減輕。

2024年以來，地方加快落實中央一攬子化債方案，隱性債務規模快速壓減。財政部披露數據顯示，2024年末地方政府隱性債務余額降至10.5萬億元。粵開證券首席經濟學家羅志恒根據公開發債數據推算，2025年末，這一余額降至7.4萬億元左右。而今年地方已經公開發行了約1.2萬億元地方政府再融資債券置換存量隱性債務，隱性債務余額將進一步壓減。

羅志恒告訴第一財經，當前化債取得了積極的效果，化債工作已經從應急狀態轉向常態化監管。當前地方政府隱性債務規模大幅壓降，多省份提前完成年度化債任務，部分地區實現“隱性債務清零”目標。

“目前地方債務結構不斷得到優化，高息和非標債務占比下降。債務成本下降、周期拉長，拓展了地方財政空間及可用財力。另外，清理拖欠企業賬款取得進展，50萬元以下的欠款總體清理較好。化債加快的同時，地方政府融資平臺公司‘退平臺’也在加速，2025年末超82%的融資平臺實現退出。”羅志恒說。

化債“下半場”重點明晰

五年化債時間已經快過半，此次國務院常務會議對化債“下半場”給出新的部署，化債將繼續聚焦“重點領域和薄弱環節”，這指的是什么？

中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，當前地方政府隱性債務主體是地方政府融資平臺公司，目前化債推進跟融資平臺公司市場化轉型直接相關，而不少市縣融資平臺優質資產少、經營能力低、盈利能力弱，要實現市場化轉型走產業化發展道路比較難，這是當前隱性債務治理的一大難點。比如融資平臺非標債務等經營性債務化解是一大薄弱環節。

事實上，近年來中央正加大力度化解地方政府融資平臺公司經營性債務風險。不同于隱性債務，這一經營性債務屬于平臺公司市場化經營項目形成的企業債務，主要通過金融機構債務重組支持化解。官方數據顯示，與2023年相關口徑相比，2025年全國地方融資平臺經營性金融債務規模累計下降超74%。

羅志恒表示，融資平臺公司由于現金流和盈利能力相對不強，經營性債務在一定條件下可能需要政府潛在兜底，因此有必要進行前瞻化解，城投平臺經營性債務的重點在短期債務和非標債務，要進一步采用金融手段拉長周期、優化結構。

今年的政府工作報告要求，加大金融、財政支持力度，優化債務重組和置換辦法，多措并舉化解地方政府融資平臺經營性債務風險，分類有序推動改革轉型。

“地方政府融資平臺退出工作即將完成，但從形式退出到實質轉型、從城投到產投的轉型任重道遠，要通過注入優質資產、優化整合當地資源、建立微觀主體的激勵機制，實現自負盈虧，增強經營能力。”羅志恒說。

同濟大學經管學院教授鐘寧樺認為，目前一些債務高風險、財力薄弱的地區是當前化債薄弱環節，可以通過提高轉移支付、建立“三保”監測體系等措施，為高風險地區緩解資金壓力，幫助其逐步恢復財政自我循環能力。

此次會議提出“增強地方自主償債能力”，也備受關注。

上海對外經貿大學金融管理學院金融系講師錢一蕾告訴第一財經，增強地方自主償債能力，核心在于推動化債模式從“被動依賴中央支持”向“主動培育內生動力”轉變，使地方財政實現自我循環、自我平衡的良性運轉。

“比如地方政府可以加大力度盤活存量資產資源，通過整合閑置土地廠房、提升存量國有資產運營效率等方式，將沉淀資源轉化為現實財力。更為關鍵的是加快經濟發展方式轉型，推動經濟增長動力從債務和投資驅動向科技創新和消費升級驅動轉變，加快新舊動能轉換，著力涵養優質稅源，從根本上拓展財政收入增長空間，打破‘借新還舊’的困局。”錢一蕾說。

除了在2028年底前完成前述消化12.3萬億元存量隱性債務，如何防范地方新增隱性債務，避免陷入“一邊化債，一邊新增”怪圈，顯然離不開長效機制的構建。此前中央已提出，建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制。

羅志恒表示，長效機制是化解債務風險更為根本性的舉措，需要從財政體制、稅收制度、預算制度、經濟發展模式等方面入手。

“比如改革財政體制，上移事權和支出責任，減少地方政府的支出責任。完善稅收制度，積極探索人工智能時代以及新舊動能轉換時期的稅制改革，做大稅基，承接土地財政，穩定宏觀稅負，清理稅收優惠。另外建議探索建立債務預算和資本預算，與國家資產負債表相銜接。推動經濟發展模式徹底從債務和投資驅動轉向科技和消費驅動。”羅志恒說。

鐘寧樺表示，化解存量隱性債務風險必須與嚴控增量風險同步推進。應加快構建同高質量發展相適應的政府債務管理長效機制，硬化預算約束，嚴格政府投資項目審批，對違規舉債保持“零容忍”高壓態勢，杜絕“邊化邊增”。同時注重化債與發展的動態平衡，以發展的增量稀釋債務負擔，實現財政可持續與經濟高質量發展的統一。