歐盟數字立法何以促進創新

張彤

中國政法大學中歐法律研究中心主任、

歐盟“讓·莫內”講席教授

歐盟在電子商務、互聯網平臺領域已落后于中美，但其并未選擇一味模仿與追隨，而是另辟蹊徑，憑借其強大的規則制定能力，主動出擊，試圖成為全球數字治理的“標準輸出者”。自“數字單一市場戰略”公布以來，歐盟出臺了一系列前沿數字立法，其理念是：數字世界的無序擴張須被納入以規則為基礎、以權利為核心的監管框架之內。嚴格的法律監管非但不是技術創新的桎梏，反而是其健康、可持續和賦能式發展的基石。

頂層藍圖：以立法塑造數字未來

第一，通過數字單一市場戰略，消除壁壘，凝聚規模。2015年5月歐盟提出“數字單一市場戰略”的核心目標就是通過統一規則，消除國家間的數字壁壘，將分散的成員國市場整合為一個擁有4.5億消費者的統一在線空間。通過《通用數據保護條例》（以下簡稱GDPR）、《數字市場法案》（以下簡稱DMA）、《數字服務法案》（以下簡稱DSA）、《數據治理法案》（以下簡稱DGA）、《數據法案》（以下簡稱DA）及《人工智能法案》（以下簡稱AIA）等核心立法，保障數據主體的基本權利，破解數據壟斷，促進公平競爭，并最終為歐洲的技術創新與數字經濟發展開辟一條獨特的“賦能型監管”之路。

第二，扛起數字主權大旗，實現戰略自主與規則主導。數字主權是歐盟數字戰略的政治與安全靈魂。它源于一種深刻的危機感：在數字基礎設施、平臺服務和關鍵技術領域過度依賴中美，將使歐洲在經濟競爭力和戰略安全上處于被動。因此，其秉持的數字主權有兩個層面：一是通過技術主權減少在云計算、人工智能、半導體等關鍵領域的外部依賴，培育本土冠軍企業；二是通過規則主權率先制定嚴格的數字規則，并將其轉化為全球標準，通過“布魯塞爾效應”，迫使全球科技公司遵守其規則，從而彌補其在技術市場上的相對弱勢。

數字監管的“四梁八柱”：從數據

保護到市場競爭的立體工具箱

第一，確立“信任”為創新的基石。作為全球個人數據保護的“黃金標準”，2018年5月實施的GDPR旨在“以保護促流通，以信任促應用”。其賦能邏輯在于：嚴格的數據保護規定（如知情同意、數據可攜權、被遺忘權）并非為了封鎖數據，而是為了建立用戶對數字服務的信任。只有當用戶相信其個人數據會被妥善處理時，他們才會更愿意參與在線活動、使用新型數字服務，從而為創新提供更廣泛的社會基礎和更高質量的數據源。

第二，重塑公平競爭的數字賽場。DMA和DSA被視為是歐盟監管大型數字平臺的“利劍”，直指平臺的扭曲市場行為和違法內容。大型數字平臺常利用其市場支配地位，實施自我優待、捆綁銷售和數據封鎖等行為，嚴重壓制了中小企業和初創公司的創新空間。2022年11月生效的DMA創設“守門人”制度，通過事前監管為“守門人”設定一系列“該做”和“不該做”的義務，為擁有市場力量的平臺制定競爭規則，從而為創新者開路。網絡空間中的非法與有害內容、虛假信息以及不透明的算法推薦，不僅危害社會，也侵蝕了健康數字經濟的土壤。2022年11月生效的DSA要求平臺承擔起與其規模相適應的盡責調查義務，增加算法透明度，以保護用戶基本權利，為歐洲構建一個安全的網絡空間。

第三，釋放數據要素的潛在價值。數字經濟的核心是數據，歐盟立法的另一個著力點是消除成員國之間的數據流動壁壘，解決數據利用不足與數據壟斷并存的問題。2023年5月實施的DGA旨在促進公共部門將持有的數據（如醫療、交通數據）在充分保護隱私和脫敏的前提下，通過“數據中介機構”進行安全的共享與利用，并為科學研究和社會公益創新打開寶庫。2025年9月實施的DA強制規定，聯網設備制造商需向用戶（包括企業用戶）提供其設備生成的數據。這意味著，聯網設備的用戶（包括企業）有權訪問和使用其設備產生的數據。通過互操作性，打破設備制造商的數據壟斷，為數據驅動型創新，特別是為B2B和工業領域的創新提供動力。

第四，引導創新走向“可信賴”和“合乎倫理”的方向。2024年8月生效的AIA是全球首個全面規范人工智能的法律。該法案基于防范風險的監管模式，旨在創造一個以人為本、安全可信的AI生態系統。特別是針對像GPT-4這樣的強大基礎模型，法案設立了“通用人工智能模型”和具有“系統性風險模型”兩層級監管，不僅針對當前已知的AI風險，還為未來可能出現的新型AI技術預留了監管空間。通過嚴格的規則，增強公眾和企業對AI技術的信任，也為AI供應鏈上的所有參與者（開發者、部署者、分銷商等）明確法律責任。

立法賦能之路上的隱憂：

促進還是阻礙創新

上述法案顯示出歐盟發展數字經濟的立法藍圖且邏輯自洽。雖然這些法規旨在保護消費者權益、確保數字經濟的公平性并建立信任，但在實踐中卻面臨嚴峻挑戰，引發熱議：層出不窮的數據立法和嚴格的數據監管是否阻礙了歐洲數字技術創新和數字經濟的發展？

“監管塑造良性創新”論者認為，歐盟并非反對創新，而是在重新定義創新的方向和底線，為下一階段的數字經濟發展奠定公平和可信的基礎。例如，AIA引導創新走向“可信賴”和“合乎倫理”的方向，迫使AI企業從一開始就將安全、透明、公平和隱私保護嵌入其創新流程。“監管扼殺創新”論者認為，歐盟繁復的立法正在造成一個僵化、高成本的商業環境，不利于初創企業和科技巨頭的快速迭代。例如，AIA的推進遭遇企業強烈反對，對高風險AI系統的合規（如文檔記錄、風險評估、注冊）需要投入大量資源和時間，可能會對資源有限的初創企業構成沉重的合規負擔，國際大型平臺因規制過嚴可能有了撤離歐洲市場的傾向。

在內憂外患之際，歐盟于2025年11月提出一攬子簡化數字立法措施，包括：通過一個數字綜合法案（Digital Omnibus），用于精簡AI、網絡安全和數據相關規則；構建數據聯盟戰略（Data Union Strategy），以釋放用于AI的高質量數據；設立歐洲企業數字錢包（European Business Wallets），為企業提供單一數字身份，從而簡化文書與流程，使歐盟成員國之間開展業務更為便利。歐盟這套“簡化合規、賦能創新”組合拳目標是在堅持基本權利、數據保護、安全與公平這些歐洲數字立法最高標準的同時，使歐洲企業減少花在行政工作和合規上的時間，把更多精力投入創新與規模化擴張。

歐盟的數字立法實踐，為我們理解當今數字立法與創新的關系提供了重要視角：在數字規則的構建中，監管與創新是否可以并行不悖，甚至相得益彰。這也是各國數字立法共同面臨的問題。對此，歐盟在放松監管立法路徑的探索上想要兼顧“公平和安全高標準”與“低成本和精簡程序”，這是典型的“既要又要”，又進一步引起商業團體和相關國家機構對“如何在法律的適用性與其納入簡化程序之間取得平衡”存在不確定性的擔憂。由此觀之，數字立法道阻且長，需要立法者智慧地平衡監管與創新之間的關系。

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